Снижение доли расходов бюджета, распределяемых на основе программ, не является положительной тенденцией для города, поскольку программы позволяют не только повысить эффективность бюджетного планирования, но и являются основой для привлечения финансовых ресурсов из других уровней бюджетной системы РФ на развитие города[17]. Однако увеличение числа программ и доли расходов, осуществляемых на их основе, не должно быть самоцелью в процессе бюджетного планирования - при расширении данной практики требуется уделять особое внимание качеству подготовки программ и механизмам проведения их мониторинга и оценки. В частности, для совершенствования управления программами имеет смысл в дополнение к применяющимся сегодня долгосрочным целевым программам, установить порядок применения ведомственных целевых программ. Такое разграничение позволило бы в большей мере учитывать особенности управления программами с учетом их специфики. Различия между долгосрочными и ведомственными целевыми программами сводятся исключительно к организации процесса формирования, реализации и отчетности и не затрагивают существа программно-целевого метода.
Рекомендуется также отдельным постановлением администрации города установить порядок оценки эффективности долгосрочных целевых программ[18] (либо внести дополнение в действующий порядок), т.к. Порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ, утвержденный Постановлением Главы города Ханты-Мансийка от 25.12.2008 № 1042 с учетом внесенных в него изменений (Постановление администрации города Ханты-Мансийска от 18.08.2009 № 648) (далее Порядок), не содержит достаточных критериев для проведения оценки эффективности долгосрочных целевых программ. В частности, п.3.3.7. Порядка установлено, что оценка социальной, эффективности и бюджетной эффективности должна содержаться в проекте программы, и имеется ссылка на форму приложения 2 к Порядку; п.4.5. определено, что ответственность за эффективность и результативность программы несет заказчик (заказчик-координатор) программы; в п. 4.11. установлено, что оценка эффективности осуществляется заказчиком (заказчиком-координатором программы) по итогам ее исполнения за отчетный финансовый год и в целом после завершения реализации программы; форма оценки социальной, экономической и бюджетной эффективности программы, приведенная в приложении 2 к Порядку, не содержит достаточной информации для проведения оценки. В частности, не определено, что понимается под социальной, экономической и бюджетной эффективностью, не установлены критерии для проведения этих видов оценок.
Характер внедрения в городе Ханты-Мансийске инструментов бюджетирования по услугам непосредственно отражает особенности выполнения задачи повышения эффективности муниципального управления, которая нашла отражение в Концепции повышения эффективности муниципального управления в 2009-2010 гг., утвержденной распоряжением главы города Ханты-Мансийска от 19 мя 2009 г. № 196-р и в принятых муниципальных правовых актах города о муниципальных услугах (формировании ведении реестра услуг, формировании и утверждении стандартов услуг и муниципального задания). Учитывая, что указанные правовые акты были утверждены в Ханты-Мансийске до принятия 27 июля 2010 года Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», они содержат ряд положений, не соответствующих требованиям закона; далее по тексту данного аналитического отчета обозначены замечания и предложения, которые рекомендуется учесть при внесении изменений в соответствующие правовые акты в сроки, установленные Федеральным законом.
В подобной ситуации в связи с принятием Федерального закона о государственных и муниципальных услугах оказался не только город Ханты-Мансийск, но и большинство муниципальных образований, предпринявших нормотворческие меры по организации муниципального управления на основе муниципальных услуг ранее, чем федеральным законодательством были установлены единые требования. Следует также учесть, что в развитие Федерального закона об услугах и Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» будут приняты соответствующие постановления Правительства РФ[19], которые также необходимо будет учесть при внесении изменений в правовые акты города Ханты-Мансийска.
Далее представлены результаты анализа и оценки муниципальных правовых актов города Ханты-Мансийска, определяющих порядок формирования и предоставления муниципальных услуг и муниципального задания.
Постановлением администрации города от 07.09.2009 № 735 утвержден реестр муниципальных услуг, в котором отражены: наименования муниципальных услуг, наименование соответствующего услуге закрепленного законом о местном самоуправления в РФ полномочия органов местного самоуправления, содержание услуги, наименование потребителя муниципальной услуги. В соответствии Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (статья 11, п.6) в реестре должны быть выделены услуги, которые предоставляются потребителю на платной основе, также должны быть выделены услуги, которые оказываются муниципальными учреждениями и другими организациями на основе муниципального задания, выполняемого за счет средств местного бюджета. Данного разделения в реестре муниципальных услуг города Ханты-Мансийска нет и его необходимо ввести. Порядок формирования и ведения реестра муниципальных услуг установлен двумя правовыми актами: Постановлением администрации города от 24.07.2009 № 565 «Об утверждении порядка формирования Реестра муниципальных услуг (работ) города Ханты-Мансийска» и Распоряжением администрации города Ханты-Мансийска от 25.06.2010 № 197-р «О Порядке формирования и ведения реестра муниципальных услуг (функций), оказываемых (выполняемых) органами администрации города Ханты-Мансийска». Первый правовой акт распространяется на муниципальные услуги, оказываемые (выполняемые) муниципальными бюджетными, автономными учреждениями и юридическими лицами, полностью или частично финансируемыми из средств бюджета, второй - на муниципальные услуги (функции), оказываемые (выполняемые) органами администрации в рамках их полномочий для достижения целей создания и ориентированных на обеспечение потребностей граждан и организаций. Фактически из положений указанных правовых актов города следует, что в администрации города должны вестись два реестра муниципальных услуг, что противоречит положениям Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (статья 11, п.6), которым предусмотрен единый реестр с указанием в нем обязательных и необходимых услуг, выполняемых органами местного самоуправления, и услуг, оказываемых посредством размещения муниципального задания.
Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (статья 12 п.1) установлено, что муниципальные услуги предоставляются в соответствии с административными регламентами, а также определены требования к структуре административного регламента. Административный регламент должен содержать разделы, устанавливающие общие положения о регламенте, стандарт предоставления услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе в электронной форме, формы контроля выполнения регламента, порядок досудебного обжалования решений и действий (бездействий) органа, предоставляющего услугу, должностных лиц и муниципальных служащих. В п.15. статьи 13 Закона определено, что порядок разработки и утверждения административных регламентов устанавливается местной администрацией. Таким образом, основываясь на положениях Закона, постановлением администрации города Ханты-Мансийска следует определить указанный порядок. На официальном сайте города в сети Интернет размещено лишь Постановление администрации города Ханты-Мансийска от 08.07.2010 № 821 «Об утверждении административных регламентов отдельных функций осуществления муниципального контроля», тогда как в соответствии с выше упомянутым Законом должны быть утверждены административные регламенты оказания всех включенных в реестр муниципальных услуг.
В том же Федеральном законе № 210-ФЗ (статья 14) установлены требования к структуре стандарта предоставления муниципальной услуги, а также указано, что стандарт является составной частью административного регламента услуги. В городе Ханты-Мансийске Постановлением администрации города от 08.07.2009 г. № 510 утверждено Положение о стандартах качества предоставления муниципальных услуг (далее Положение), в котором даны определения непосредственно муниципальной услуги, качества ее предоставления, стандарта услуги, получателя услуги и органа ее предоставляющего; определен порядок разработки и утверждения стандартов услуг, требования к стандарту услуги. Учитывая, что данное Положение также было утверждено до принятия Закона, в нем содержатся некоторые несоответствия законодательным требованиям. В частности, в Положении дано иное определение муниципальной услуги, которая в законе определена как деятельность по реализации функций только органа местного самоуправления, осуществляемой по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в Положении города Ханты-Мансийска муниципальная услуга кроме бюджетных учреждений может быть оказана и другими лицами на основе муниципального задания. Требования к структуре стандарта в Положении также существенно отличаются от законодательно установленных требований, а именно некоторые из них, в Положении не определены, например, требование к результату оказания услуги, к срокам регистрации запроса на оказание услуги и ожидания его исполнения, требования к помещениям оказания услуги, требования к документам, предоставляемым для получения услуги и т.д.