o раздел (вид дохода, направление расхода);
o глава (министерство, ведомство, учреждение);
o параграф (отрасль производства, организация, производство);
o статья (конкретная статья дохода и направление расхода).
2. Полностью компенсировать передачу средств расходов с бюджетов верхних уровней на бюджеты нижних уровней с одновременной передачей доходов.
3. Устранить положение, при котором встречные финансовые потоки по доходам, изымаемым в бюджеты вышестоящих уровней, вновь передаются в нижестоящие уровни в виде финансовой помощи (кредитов, субсидий, субвенций и т.д.).
4. Законодательно определить функции каждого звена бюджетной системы и разграничить бюджетные полномочия между уровнями власти бюджетной системы.
5. Четко зафиксировать на определенный срок пропорции отчислений от совместных налогов или полностью закрепить их за нижестоящими бюджетами.
6. Создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах гласности, прозрачности, равенства возможностей получения помощи и льготных условий для всех территориальных бюджетов.
7. Систематически регулировать бюджетный федерализм на основе постоянного совершенствования законодательной базы всех уровней бюджетной системы за счет реализации следующих мероприятий: принятия федеральных законов, заключения соглашений и договоров в направлении разграничения и закрепления полномочий между уровнями бюджетной системы, совершенствования механизма учета интересов субъектов РФ и органов местного самоуправления и совместных усилий в области реализации федеральных и региональных социально-экономических программ.
8. Установить более широкий круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.
9. Определить единые для всех регионов доли перечислений в федеральный бюджет от налоговых поступлений.
10. Осуществлять финансовую поддержку регионов только в форме прямых трансфертов на определенные цели за счет формируемого в рамках федерального бюджета Фонда поддержки регионов. Отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств. Для выявления нуждающихся регионов использовать систему сравнительного социально-экономического анализа и достаточно широкий круг социально-экономических индикаторов, отражающих меру неблагополучия в каждом из них.
11. Выделять трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.
12. Обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.
13. Применять систему санкций как за нарушение сроков и размеров перечислений предусмотренных средств из республиканских и региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджета регионам и бюджетным организациям.
14. Систематически публиковать сведения о целевом финансировании регионов из федерального бюджета, а также о конечных финансовых взаимоотношениях Федерации с республиками и регионами.
Таким образом, исходным пунктом реформирования системы межбюджетных отношений и непременным условием выхода страны на устойчивые экономические показатели должна стать целенаправленная и скоординированная работа по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства РФ и по исправлению ошибок и недочетов, которые существуют в нынешней бюджетной системе[9].
Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой.
Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, то есть финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах[10].
Интересным и полезным для анализа моделей бюджетного федерализма представляется произведенная английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом группировка стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности используемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на 4 группы:
1 группа – 3 федеративных – Австралия, Канада и США и 2 унитарных – Великобритания и Япония государства;
2 группа – страны Северной Европы – Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия;
3 группа – федеративные страны Западной Европы – Австрия, Германия, Швейцария;
4 группа – южные и западные европейские страны – Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания.
Несмотря на условность такого деления, бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большой самостоятельностью региональных и местных властей, опирающихся на широкие налоговые полномочия.
Вторая группа – особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов. Третья – существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества. Четвертая – значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.
Предполагается, что в перспективе разные модели бюджетного федерализма обретут свои названия, появятся новые классификации. Пока же в самом общем виде можно выделить два типа моделей – децентрализованные и кооперативные.
При дальнейшем рассмотрении зарубежных моделей межбюджетных отношений основное внимание уделяется вопросу бюджетного выравнивания с помощью системы трансфертов на примере таких зарубежных государств, как США, Канада, Германия, Швейцария и Италия.
Доли трансфертов из центра в регионы в валовом национальном продукте в этих странах различаются незначительно. Так, в США, при модели, основанной на конкуренции, этот показатель составляет 3,7 %, что незначительно ниже показателя Германии – 4,3 %, использующей модель сотрудничества. Швейцария, переходящая к модели федеральной организации, основанной на конкуренции, имеет немного более высокий показатель межрегиональных трансфертов – 4,4 %, тогда как в Канаде этот показатель составляет примерно 3,5 %. Качественные показатели каждой национальной системы в области регионального выравнивания не могут быть описаны размерами трансфертов между местными и региональными уровнями власти. Следовательно, необходимо рассмотреть как распределяются трансферты.
Во всех рассматриваемых федеральных системах бюджетные отношения отвечают принципам субсидиарности (максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг) и бюджетной независимости федерального уровня и субъектов федерации. Основные различия состоят, с одной стороны, в целевом бюджетном выравнивании, а с другой стороны, в налоговой политике.
В США выравнивание налогового потенциала штатов не является целью трансфертов между штатами. Таким образом, не существует горизонтального бюджетного выравнивания между сильными и слабыми в финансовом отношении штатами. Вертикальные каналы финансирования также слабо связаны с финансовым потенциалом штата – получателя. Финансовые различия скорее усиливаются под влиянием трансфертов из федерального центра: по большей части трансферты выделяются при условии, что штаты и муниципалитеты предоставляют свою часть средств. Фактически штаты с наибольшим налоговым потенциалом также получают и наибольшие трансферты из федерального центра. Уровень расходов штатов, таким образом, тесно связан с их собственной налоговой базой, что проявляется в более высоких расходах преуспевающих штатов на образование и социальной обеспечение[11].
Характерной особенностью американской модели является отсутствие федеральной программы бюджетного выравнивания. Оно включено в качестве одного из компонентов в некоторые целевые программы, такие, как, например гранты школьным советам. Поддержка штатов и местных органов власти за счет федерального бюджета осуществляется также за счет налоговых расходов, под которыми подразумеваются потери федерального бюджета, возникающие в результате исключения из налогооблагаемой базы по федеральным налогам ее отдельных элементов. В первую очередь, к таким исключаемым элементам относятся суммы, уплачиваемые налогоплательщиками в бюджеты штатов и местные бюджеты в виде подоходного налога и налога на имущество, а также средства, получаемые ими в виде процентных платежей по облигациям штатов и местных органов власти. Таким образом, если какой-либо штат решит увеличить ставку подоходного налога, поступающего в бюджет штата, налоговая база федерального подоходного налога уменьшится и федеральный бюджет недополучит средств. Подобные потери федерального бюджета фактически являются финансовой помощью штатам. Оценка размеров финансовой помощи, которая будет передана по таким каналам в из федерального бюджета в 2007 году, составляет 98,7 млрд. долл.[12].