Требования, устанавливаемые законодательством при производстве горных работ подразделяются на две группы, с одной стороны, порядок использования недр, с другой – охрану окружающей природной среды.
Охрана недр заключается в наблюдении за надлежащим применением недропользователями:
технических методов и способов горных работ и соответствия геологическому строению месторождений, их особенностям и характеру залегания пород и полезных ископаемых;
правил, касающихся технической правильности и целесообразности ведения горных работ для полного использования месторождений ископаемых.[5]
Также необходимо уяснить, что понимается под использованием недр. Калинин И.Б. считает, что отношения пользования природными ресурсами в зависимости от характера воздействия на природный ресурс делятся на две группы: без изъятия ресурсов и с изъятием. В ходе пользования природными ресурсами без их изъятия, используются неизвлекаемые полезные свойства объекта или самой окружающей среды (например, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Эти виды пользования можно классифицировать следующим образом:
эксплуатация природного ресурса в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки технологических коммуникаций (например, континентального шельфа для прокладки подводных кабелей и трубопроводов);
захоронение отходов и создание мест захоронения в подземных полостях, в том числе на континентальном шельфе;
рекреационное использование;
создание искусственных инженерных и иных объектов (строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых);
восполнение природных ресурсов в ходе поиска, разведки, оценки, изучения, ведения мониторинга и государственного кадастра отдельных видов природных ресурсов, проведения исследовательских работ;
иное, не связанное с изъятием природных ресурсов использование (научно-исследовательское, культурно-просветительское и др.).
Пользование природными ресурсами, связанное с их изъятием, включает в себя такие его виды, как добыча основных природных ресурсов (извлечение ресурса из окружающей среды), а также сопутствующее ресурсопользование, которое возникает при необходимости извлечения из природного ресурса его дополнительных полезных свойств (вторичных природных ресурсов).[6]
В законе «О недрах» конкретизируются виды пользования недрами. Так согласно ст. 6 указанного закона недра предоставляются в пользование для:
1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.[7]
Иными словами, Закон исходит из предельно широкого понимания категории "недропользование", рассматривая в качестве пользования деятельность, связанную как с изъятием природного ресурса, так и без такового, в том числе деятельность, предшествующую и вместе с тем обусловливающую извлечение полезных свойств недр. В частности, Закон о недрах относит к числу видов недропользования геологическое изучение недр, а также разведку полезных ископаемых, то есть виды деятельности, которые непосредственно не сопряжены с извлечением полезных свойств из подземных пространств.
Под государственным управлением использования и охраны недр понимается нормативно определенная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов недр.
Сущность государственного управления состоит в воздействии органов государства на другие органы, с которыми устанавливаются вертикальные и горизонтальные связи. К этому следует добавить, что указанное воздействие осуществляется не только на другие органы, но и на организации и граждан. Наиболее полным представляется такое определение понятия государственного управления, в соответствии с которым оно составляет целенаправленную организующую, подзаконную, исполнительно-распорядительную, регулирующую деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства. Из данного определения можно сделать несколько выводов.
Во-первых, государственное управление - это система органов исполнительной власти.
Во-вторых, оно включает целенаправленную организующую, исполнительно-распорядительную, регулирующую деятельность органов исполнительной власти.
В-третьих, это деятельность составляет реализацию функций государства. Различаются следующие функции государства: экономическая, социальная, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, охрана правопорядка, экологическая, стимулирование научно-технического прогресса и ограничение его вредных последствий, информационная.
В-четвертых, государственное управление осуществляется на основе и во исполнение законов.
Наконец, в-пятых, государственное управление - классифицируется на виды по отраслям народного хозяйства.
Есть и другие признаки государственного управления. Так, основными функциями государственного управления являютсяинформационное обеспечение деятельности государственных органов, прогнозирование и моделирование, планирование, организация, распорядительство, руководство, координация, контроль, регулирование, учет.
Классификация субъектов государственного управления в рассматриваемой области может быть произведена по критериям, принятым в науке административного права: а) в зависимости от федеративного устройства России; б) по организационно-правовым формам; в) по характеру компетенции. В зависимости от федеративного устройства России различаются:
1) Федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства);
2) Органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, правительства, министерства и др.). Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут иметь свои территориальные органы. В первом случае это федеральные агентства по субъектам РФ и региональные агентства по федеральным округам, главные управления федеральных служб по федеральным округам и управления по субъектам РФ и т.д. В субъектах РФ территориальными органами отраслевых органов исполнительной власти обычно выступают территориальные управления.
В зависимости от организационно-правовых форм следует выделять:
1) Правительства (Правительство РФ, правительства субъектов РФ);
2) Министерства (федеральные, субъектов РФ);
3) Федеральные службы;
4) Федеральные агентства.
Все перечисленные выше органы образуют систему органов исполнительной власти как единого, динамично развивающегося государственного правового механизма взаимодействия, взаимосогласованности, взаимообусловленности ее элементов и определяющем каждому из них конкретное место и роль в управлении.
Исходя из характера компетенции, можно выделить органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, правительство субъекта РФ), органы отраслевой компетенции (федеральные министерства, федеральные агентства и службы, министерства, главные управления, управления правительств субъектов РФ), а также органы межотраслевой компетенции.
Государственное управление необходимо отличать от других видов управления: муниципального, производственного и общественного.
Муниципальное управление охватывает деятельность органов местного самоуправления в пределах территорий муниципальных образований. Его объектом является территориальное хозяйство в муниципальных образованиях, включающее в себя производственную и социальную сферы. Содержание муниципального управления определяется федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, а также актами органов местного самоуправления, В рамках муниципального управления также различается отраслевое управление: в сфере транспорта, здравоохранения, использования и охраны недр и т.д.