Необходимо различать государственное управление недрами со стороны государства как собственника всех недр в нашей стране и внутрихозяйственное управление недрами со стороны пользователей недр, так называемое производственное управление. Они различаются между собой как по субъектам, так и по характеру функций. Государственное управление осуществляется органами государства и от имени государства, а по содержанию представляют собой организацию использования фонда недр. Государственное управление недрами может быть подразделено на общее и ведомственное управление, которое принадлежит различным министерствам и ведомствам. Внутрихозяйственное (производственное) управление недрами выполняют недропользователи от своего имени. Оно является правомочием недропользователей, призванным обеспечить наиболее рациональное и комплексное использование полезных ископаемых.[8]
ГЛАВА 2. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
В юриспруденции всегда уделялось большое внимание разработке теоретических основ управления, всесторонне исследовались принципы управленческой деятельности, способы и методы управленческого воздействия на общественные отношения. Функции управления занимают в этом ряду важное место, поскольку с помощью данной категории, законодатель выражает направления управленческого воздействия, осуществляет его предметное разделение между субъектами, наделенными властными полномочиями.
Под функциями (от лат. functio – совершение, исполнение) государственного управления традиционно понимаются направления деятельности органов, которые осуществляют волевое воздействие на объекты в целях решения поставленных задач. В социологии этот термин служит для обозначения роли, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому. В юриспруденции он часто используется при характеристике тех или иных правовых институтов или явлений. Причем можно говорить о разноплановости его применения. Например, рассматриваются функции конституции, выделяются функции федерализма. Но наиболее употребим этот термин в контексте характеристик направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также направления деятельности.
Наиболее разработана система функций управления в науке административного права. Её представители выделяют наиболее общие функции, осуществляемые органами государственного управления, относя к ним прогнозирование, координацию, регулирование и контроль. Возможен и другой подход, когда деление их осуществляется на распорядительные, регулирующие, организационно-контрольные и исполнительские. Причем, если первые исходят из сущности деятельности соответствующих органов, то вторые в основу классификации кладут полномочия различных органов исполнительной власти, то есть классификация последних основывается не на должном, а на данном. В то же время теория управления исходит из интегрированного (глобального в масштабах станы) объекта управления, поэтому общие подходы могут быть применены к особенностям отраслевого государственного управления с учетом тех целей, которые стоят перед конкретными государственными органами.
Конкретные виды и содержание функций, могут быть различными в зависимости от целей управления. Общая цель управления недропользованием совпадает с целью всего организационно-правового механизма природопользования, - создание оптимальных условий для жизнедеятельности людей, рациональное использование природоресурсного потенциала государства.
Эта общая цель имеет подцели, соответствующие требованиям охраны и рационального использования недр, решению экологических проблем.
Преамбула закона Российской федерации «О недрах» позволяет выделить ряд подцелей, среди которых:
а) обеспечение комплексного рационального использования недр;
б) организация охраны недр;
в) обеспечение защиты интересов государства;
г) защита интересов граждан;
д) защита прав пользователей недр.
На протяжении последних десятилетий целеполагание в политике недропользования практически не менялось. Внешне государство провозглашало охрану интересов настоящего и будущего поколений людей, видя залог их обеспечения в рациональном природопользовании. Весь механизм правового регулирования природоресурсных отношений, в том числе и институт управления ими был сориентирован на потребление природных ресурсов, минимизацию расходов, связанных с охраной окружающей среды. Некоторые функции, введение которых казалось очевидным, не находили своего воплощения в практике регулирования недропользования. В частности, экологическая экспертиза не могла оказать, сколько-нибудь заметного влияния, поскольку находилась в зачаточном состоянии. Не мог быть эффективен контроль за рациональным использованием недр, поскольку функции управления и контроля были сосредоточены в ведении одного управляющего субъекта.
Нынешний период развития функциональной составляющей института управления недропользованием отличается от предыдущего этапа. При сохранении ориентира на достижение оптимального сочетания экологических и экономических интересов и конституционно-декларированном условии обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, предпринимаются попытки существенно изменить содержание деятельности органов государственного управления природопользованием. Причем, если сама номенклатура функций не претерпела значительных корректировок, то трансформировалась их значимость. Так, например, в советский период на первый план выдвигалось директивное планирование, которое подчас даже юристами квалифицировалось не только как основная управленческая функция, но и как деятельность равная или параллельная управлению. Сейчас же её значение принижено, хотя планирование как функция является важной частью управления и не может быть игнорирована в силу объективной потребности в таком виде управленческого воздействия. Другое дело, что директивность всеобщего планирования исчезла, её заменило прогнозирование, базирующееся на учете интересов всех участников рассматриваемых отношений. Императивной составляющей отводится достаточно скромная роль в регулирующем воздействии на участников экологических отношений.
Изменившаяся экономическая система, вызвавшая пересмотр отношений собственности, привела к переложению бремени расходов по реализации большинства функций в управлении в области использования недр на субъекты предпринимательской деятельности. Именно поэтому на смену прямому директивному управлению приходят экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, государственная регистрация прав на природные объекты. Эти функции требуют создания соответствующей нормативно-правовой базы. Ведь большинство управленческих действий, связанных с их реализацией, оплачивается за счет природопользователей. Более того, появляются новые направления деятельности, якобы необходимые для повышения эффективности управления, например, экологический аудит. Те же функции, что по-прежнему финансируются за счет бюджета, реализуются крайне неэффективно, например, информационная функция и, в частности ведение кадастров природных объектов, целевое планирование и прогнозирование воздействий на окружающую среду.
Критерием необходимости и достаточности функций управления недропользованием должна являться эффективность использования недр в интересах всего общества, а так же качество окружающей среды. Причем всё большую озабоченность вызывает охрана окружающей среды при разработке и эксплуатации месторождений. Несмотря на декларируемые меры, параметры окружающей среды не только не улучшились по сравнению с дореформенным периодом, но по некоторым показателям ухудшились. Этому явлению есть много причин, одна из которых – неэффективность деятельности управленческих структур.
Рассмотрев вопросы о сущности и классификации функций государственного управления, можно выделить основные функции в сфере недропользования. К ним следует отнести следующие:
1) распоряжение государственным фондом недр;
2) государственная экспертиза запасов полезных ископаемых;
3) государственный учет:
а) государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых,
б) государственный баланс запасов полезных ископаемых;
4) государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр;
5) государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;
6) прогнозирование и планирование недропользования;
7) горно-экологический мониторинг деятельности горных предприятий;
8) лицензирование пользования недрами.
Распоряжение государственным фондом недр, т.е. решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере. Для их решения создана система органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по распоряжению государственным фондом недр. Сущность этой функции состоит в том, что орган исполнительной власти в сфере недропользования осуществляют распределение и перераспределение участков недр в пределах территории Российской федерации и ее континентального шельфа.
Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых имеет важное значение для рационального использования недр. Цель такой экспертизы - оценка достоверности информации, имеющейся в распоряжении государства и предоставляемой пользователями недр, о разведанных полезных ископаемых, а также об иных свойствах недр, характеризующих их ценность или опасность. Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, если представляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народнохозяйственного значения, горно-технических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи. Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.