В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа[27]. Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган[28]. Считаю, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы.
Полагаю, что логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подготовка - уже включенных и рассматриваемых по существу.
Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.
Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.
Российским федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение.
Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).
Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание при определении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетом времени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой.
Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах Государственной Думы. Наблюдается тенденция значительного расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают палату от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы.
Целесообразным следует признать устранение дублирования в проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и всем составом парламента. Наибольший эффект работа с законопроектом будет иметь лишь при полной согласованности их действий. Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех или иных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебаты во время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип, принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве зарубежных стран, получает сегодня распространение и в нашей законотворческой практике.
По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам - законопроекта.
Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном - переедается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта.
В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.
Значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных парламентах. Однако, каким бы ни было соотношение выполняемой ими работы с деятельностью палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальных формулировок, что способствует:
1) оптимизации законодательного процесса;
2) улучшению качества законотворчества.
Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно важное значение. Его текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:
1) указания на разногласия, возникшие в отношении отдельных положений законопроекта;
2) указания на намерения меньшинства прибегнуть к механизму внесения поправок во время обсуждения проекта в палате.
На стадии второго чтения происходит обсуждение и голосование каждой статьи проекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причине значительная часть депутатов не согласна с содержащимися в проекте принципиальными решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работы над данным законопроектом.