Обсуждение каждой поправки завершается голосованием. Палата может вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться поправки к уже принятым поправкам. Если палата одобрила проект во втором чтении, он также возвращается в комитет (комиссию) для редакционной отработки.
При третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированное или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества.
Обсуждение в ходе любого чтения может быть фракционным или свободным. При фракционном обсуждении выступают лидеры фракции или уполномоченные ею депутаты для изложения позиции фракции по обсуждаемому законопроекту.
Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.
Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт.
Следующий этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона. Исходя из современных представлений о законодательном процессе, законопроект в Российской Федерации на федеральном уровне может быть внесен только в Государственную Думу, она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией РФ обеспечено участие в принятии законов также Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, Совету Федерации отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой, способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она призвана исправлять допускаемые Государственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенных законодательных решений. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов. В целом можно сказать, что созданы условия, позволяющие максимально полно раскрыть потенциал законодательного органа, и если они не всегда в достаточной степени срабатывают, о чем свидетельствует практика, то это объясняется не дефектами законодательных процедур, а ошибками, злоупотреблениями, которые еще нередки в законотворческой деятельности российского парламента.
Содержание стадии принятия закона различается в разных парламентах в зависимости от их структуры.
В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.
В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнюю палату.
Так, согласно ст.105 Конституции России с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. До прохождения Совета Федерации это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты[29]. Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов (ст. 106-107).
В случае возникновения у палат разногласий применяется механизм выработки согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.
При равноправных палатах применяются различные примирительные процедуры, целью которых является достижение компромисса, поскольку если одна из палат окончательно отвергнет законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той же сессии парламента.
Сложности в достижении одобрения обеими палатами идентичной редакции текста законопроекта заложены в самой идее многопалатного парламента. Таким образом, наличие двух палат парламента и необходимость достижения ими компромисса являются стабилизирующим фактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни.
После прохождения представительного органа законопроект становится законом, то есть закон принимается, но он еще не является действующим актом. Для его вступления в силу требуется проведение процедур санкционирования и промульгации.
Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. Понятие санкционирования напоминает о временах абсолютной власти монархов, когда закон, принятый парламентом, вступая в силу только при непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает подписью. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него абсолютное вето: закон выбрасывается в корзину[30].
Постепенно глава государства утрачивал свои полномочия в области законодательного процесса, институт абсолютного вето трансформировался в институт отлагательного вето.
Процедура санкционирования (подписания) — одна из форм участия глав государств в законодательном процессе. Однако в конституциях не всегда достаточно ясно закрепляется их роль в принятии законов.
В Российской Федерации принятый палатами закон направляется главе государства для подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом случае предусмотрено: а) повторное рассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президента или в прежней редакции; б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.
В отечественной юридической науке процедуру подписания закона Президентом РФ иногда рассматривают как отдельную стадию законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства. В этом случае закон не приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства не даст ему свое одобрение. По действующей Конституции РФ Президент не обладает тем комплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательно принимать закон, утверждать его дополнительно. Закон, который возвращен и принят палатами после повторного рассмотрения, должен подписываться Президентом и тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть не может.
На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П, содержащего толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному Постановлению Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается непринятым[31].
Совершенно очевидно, что прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре принятия. Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о конституционности закона. В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.
В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачей приостановление вступления в силу закона, принятого парламентом с нарушением установлений Конституции РФ. Поводом к возбуждению процесса должно служить обращение в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядке конституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентом норм процессуального права при принятии конкретного закона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры его принятия неконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность, при необходимости, выйти за пределы заявленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности "спорного" закона. Правильность применения норм процессуального права оценивается Судом по имеющимся в деле материалам. Возможно использование дополнительных материалов и установление на их основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о времени рассмотрения дела и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица.