Допустим, что все целевые программы, оставшиеся в результате реформы федеральными, будут, во-первых, долгосрочными, а во-вторых, инвестиционными. Следует ли ожидать в этом случае, что объем государственных инвестиций по оставшимся программам возрастет? На наш взгляд, скорее произойдет обратное – на каждую вновь создаваемую ведомственную программу субъекты бюджетного планирования будут требовать дополнительных бюджетных ассигнований. Результат легко прогнозируем: рост текущих расходов бюджета вместо инвестиционных, практически означающий отказ от реальных возможностей воздействовать на экономический рост.
Еще одним недостатком существующей в настоящее время системы федеральных целевых программ следует считать отсутствие четких критериев оценки их результатов. Причиной является то, что в бюджетном законодательстве практически отождествлены понятия эффективности и экономности использования бюджетных средств, а под бюджетным контролем понимается проверка соответствия фактических расходов их целевому назначению по функциональной и экономической классификации.
Это ведет к осуществлению таких программных расходов, которые формально соответствуют адресному и целевому назначению, но с точки зрения экономической целесообразности являются недостаточно обоснованными.
Подчеркнем, что осуществление в рамках программ экономически нецелесообразных мероприятий становится возможным в силу отсутствия критериев оценки результатов целевых программ. Плановые показатели, цели и ориентиры большинства программ сформулированы таким образом, что допускают реализацию практически любых проектов при условии их соответствия утвержденной функциональной и экономической классификации расходов.
Так, например, в отчетах об исполнении разных программ в качестве критериев эффективности применяются следующие показатели:
– неукоснительное соответствие технического задания плану мероприятий по реализации программы;
– полученные результаты полностью соответствуют затратам на реализацию программы;
– полученные результаты реализации программы дали возможность сформулировать целевые индикаторы и показатели их выполнения.
Приведенные формулировки наглядно свидетельствуют об отсутствии у государственных заказчиков отчетливого представления о том, какие именно конкретные результаты должны быть получены при реализации программ и как их следует оценивать.
Следует считать недостаточно экономически обоснованными и результаты тех программ, где в качестве плановых ориентиров указываются количество проведенных мероприятий или численность участников.
Впрочем, нельзя утверждать, что попытки создания критериев оценки результатов программ не предпринимаются. Так, согласно отчету Минэкономразвития России, в рамках программы «Электронная Россия» в 2008 г. проведен мониторинг основных показателей результативности выполнения мероприятий, предложены рекомендации по использованию систем показателей и их внедрению. Однако далее в этом же отчете указывается, что на основании анализа выполненных работ были подготовлены рекомендации по корректировке целевых показателей самой программы «Электронная Россия». Смена целевых ориентиров в ходе реализации программы, тем более по итогам выполнения ее мероприятий, свидетельствует не столько о создании действенной системы оценки результатов, сколько о попытке подвести плановые задания под отчетные показатели.
Таким образом, за пятнадцать лет существования системы федеральных целевых программ в России так и не были сформулированы объективные принципы и параметры их мониторинга, применимые в разных условиях и на разных этапах. Проблема создания критериев оценки результатов ведомственных программ также ждет своего решения. Важнейшей причиной несоответствия ведомственных программ целям бюджетной реформы является несоответствие практических действий исполнителей результатам, зафиксированным в планах и отчетах. Директивы о необходимости применения программно-целевого подхода к осуществлению всех государственных расходов служат лишь причиной роста документооборота, но не повышения эффективности текущей деятельности бюджетных организаций.
Не так давно Постановлением Правительства РФ было утверждено «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», в котором указывается, что ведомственные целевые программы как форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, а именно:
– взаимосвязь с функциональной и ведомственной классификацией и, как следствие, упрощение процедуры планирования и составления отчетности,
– сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора,
– возможность преобразования в федеральную целевую программу .
В Постановлении подчеркивается, что данный подход будет обеспечивать четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.
Однако перечисленные признаки ведомственных программ достаточно сложно отнести к преимуществам. Связь программ с функциональной и ведомственной классификации является обязательным условием также и сметного планирования, а сосредоточение ответственности за достижение результатов у одного администратора естественным образом вытекает из сути самого планирования – в рамках одного министерства.
Упомянутое преобразование ведомственной программы в федеральную будет принципиально невозможным в силу ограничений по применению федеральных целевых программ. Наконец, принятие решений о сокращении финансирования или досрочном прекращении программ в случае несоответствия индикаторам результативности возможно только после разработки этих индикаторов.
Таким образом, в настоящее время имеются существенные противоречия между целями и направлениями бюджетной реформы, с одной стороны, и практикой реализации целевых программ, с другой. Без устранения перечисленных недостатков, по нашему мнению, внедрение ведомственных целевых программ превратится в пустую формальность. Вместо повышения эффективности государственных расходов произойдет усложнение организационных процедур и документационного обеспечения, усиления бюрократизации бюджетного процесса.
В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2007 году от 30 мая 2006 года приоритетными целями признано улучшение качества жизни населения и создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в социальной сфере.
Главной целью социальной политики Администрации Московской области является последовательное повышение уровня жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных услуг.
В Программе социально-экономического развития Московской области на среднесрочную перспективу поставлены задачи обеспечения достойного уровня жизни нетрудоспособных граждан, пенсионеров и других социально незащищенных групп населения, повышения эффективности социальных программ, совершенствования существующих механизмов предоставления социальной помощи, увязки бюджетных ассигнований с конкретными количественно измеримыми результатами их использования.
Комитет по труду и социальной защите населения Московской области строит свою деятельность исходя из целей социальной политики, определенных на федеральном и региональном уровнях, а также в соответствии с возложенными на него полномочиями.
3.2 Автоматизация и информатизация деятельности по организации социального обеспечения
В связи с тем, что современные информационные и коммуникационные технологии, в особенности компьютерные сети, такие как «Интернет», принесли гражданам значительное увеличение скорости и объемов передачи данных и упростили доступ к информации;
Глобальное развитие информационной технологии – это не просто новые и более эффективные средства связи: информационное общество будет оказывать влияние на всю нашу жизнь – частную и публичную, на наш труд, общественную деятельность и досуг. Оно также откроет новые возможности и поставит новые проблемы в деле развития муниципалитетов и регионов;
Развитие информационного общества повлечет за собой не только глобализацию, но и децентрализацию, когда инициативы будут выдвигаться на местном уровне и развиваться снизу вверх. В этом процессе ключевую роль будут играть муниципалитеты и регионы; именно они обязаны создать благоприятные условия для того, чтобы информационное общество развивалось в правильном направлении;
В большинстве европейских стран резко сокращается объем трансфертов из центра на региональный и местный уровни, ужесточаются требования к финансовой дисциплине в государственном секторе. Но при этом необходимо поддерживать качество оказываемых услуг, повышать уровень обслуживания клиентов и улучшать доступ граждан к информации;
Во многих странах существующие системы представительной демократии не открывают широких возможностей для участия граждан в общественной жизни. До появления новых информационных и коммуникационных технологий представлялось нецелесообразным и даже невозможным разрабатывать и эксплуатировать системы, которые давали бы каждому гражданину право участвовать в принятии решений по вопросам, волнующим общественность.
Кроме того, необходимо подчеркнуть, что средства информационного общества могут обеспечить решение этих проблем, поскольку они облегчают внедрение радикально новых способов оказания общественных услуг: оказания услуг в едином комплексе, дистанционного обучения и других дистанционных услуг, дистанционного доступа к культуре, организации своей личной жизни и досуга через информационную сеть, работы с использованием компьютерной связи, что призвано компенсировать ограниченные возможности трудоустройства;