На основании выводов изложенных в предыдущей главе об основных сторонах надзорной деятельности органов прокуратуры , анализируя закон “О прокуратуре” , можно сформулировать определение осуществляемого этими органами надзора , как повсеместной правоохранительной деятельности осуществляемой системой обособленных государственных органов , направленной на обеспечение соблюдения всеми субъектами действующих законов и нормативно-правовых актов, принятых на их основе.
В этой связи необходимо дополнительно разрешить ряд теоретических проблем , касающихся существования прокурорского надзора в Российской Федерации , а именно :
А/ Проблемы места прокурорского надзора в системе государственного управления.
Б/ Проблемы полномочий прокуратуры при осуществлении надзора (пределов надзора).
В/ Проблемы контроля за деятельностью прокуратуры.
Статья 1 Закона РФ “О прокуратуре” устанавливает, что : “ #G0Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением #M12291 9004937Конституции Российской Федерации#S и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации”. Осуществляя, во-первых, надзор за исполнением законови, во-вторых, за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются органами управления и контроля, представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, органы прокуратуры не подменяют их и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не имеет права приказывать поднадзорным ему субъектам. Конституция РФ содержит статью 129, говорящую о прокуратуре , в главе 7 “Судебная власть”1 , но сама прокуратура к системе судебной власти не относится. В первом случае прокуратуру можно рассматривать как надзорный орган исполнительной власти. Тогда ограничения на осуществление надзора в отношении Правительства и его актов , так же как и подконтрольность Президенту – высшему лицу исполнительной власти РФ в части представления на должность генерального прокурора кандидатур Федеральному Собранию РФ , выглядят вполне уместно. В такой системе прав и полномочий прослеживается определённая подчинённость прокуратуры исполнительной власти. В общем плане законом декларируется подчинённость прокуратуры только Конституции РФ и закону. Яровиков К.Ю. в статье “Надзорная функция прокуратуры: История и проблемы развития” писал : “Необходимо поставить вопрос об укреплении правового статуса прокуратуры , конституционном определении её функций, расширении её полномочий и степени их императивности”.2 Того же мнения об определении статуса прокуратуры придерживается кандидат юридических наук И.Викторов , который указывает на необходимость введения в Конституцию РФ новой главы с названием “Прокурорский надзор” , а деятельность прокуратуры должна быть урегулирована , по его мнению, специальным федеральным конституционным законом.3 О том , что надзор прокуратуры должен быть высшим писал также Протопопов А.Л.4 На мой взгляд, сложившаяся правоприменительная практика требует , в интересах законности, определить место прокуратуры как органа совершенно независимого от влияния какой либо ветви власти , и более того , от вмешательства в деятельность прокуратуры каких либо высших чиновников государственной власти. Если рассматривать государственное управление с позиции разделения собственно управления государством и управленческой деятельности органов административной власти , то в ограничении надзорных полномочий прокуратуры в отношении Правительства содержится противоречие , которое необходимо устранить. Правительство и издаваемые им акты должны стать предметом прокурорского надзора , так как по сути прокуратура есть орган, стоящий над системами всех ветвей власти (в функциональном смысле) , так же подчиняющимися высшей власти закона. Прокуратура ценна тем , что она представляют собой замкнутую самодостаточную федеральную систему государственных органов с широчайшим предметом надзора. Кадровая основа прокуратуры включает специалистов с высшим юридическим образованием и опытом работы. Роль прокуратуры в обществе высока , а законом ей предоставлены широкие полномочия. Таким образом , как деятельность органа относящегося к государственной власти , прокурорский надзор должен быть выделен в самостоятельную процедуру , свойственную только этой системе органов. Такой надзор , в основном за деятельностью должностных лиц иных ветвей власти , позволит оптимизировать государственное управление , повысить в нём законность а также управляемость поднадзорных систем. Однако , на мой взгляд, возможность уголовного преследования , осуществляемого органами прокуратуры, должна быть сокращена до расследования преступлений чиновников всех рангов и поддержания обвинения в уголовном процессе , с исключением из подведомственности общеуголовных дел. Тем не менее , в части расследования общеуголовных тяжких преступлений координирующую роль прокуратуры необходимо сохранить , учитывая недостаточно высокий уровень профессиональной подготовки . О необходимости изъятия у прокуратуры функций государственного обвинения и расследования указывали Даев В.Г. и Маршунов М.Н. 1
Актуальна проблема пределов прокурорского надзора. Выше указывалось , что Постановления Правительства РФ не входят в предмет прокурорского надзора. Помимо предложения о расширении полномочий прокуратуры в этой части , следует согласиться с И. Викторовым и закрепить законом право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ , которым он обладал в соответствии с прежней Конституцией , а также право обращения в Конституционный Суд с запросами самого Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации.2 На мой взгляд , под прокурорский надзор следует поставить даже деятельность и акты Президента РФ , учитывая , что во-первых , Указы Президента имеют подзаконный характер , во-вторых , деятельность высшего лица в государстве также должна строиться в соответствии с законом , следовательно , её можно оценивать с этой точки зрения. Однако , надзор прокуратуры в отношении высшего лица государства необходимо ограничивать правовыми рамками , а полномочия Генерального прокурора в этой части должны сводиться к соответствующему уведомлению о факте нарушения закона. В случае же отсутствия ответных действий Прокурор обязан обращаться в высшие судебные инстанции. Викторов И. по поводу уголовного преследования Президента писал , что ст. 93 Конституции РФ следовало бы изменить , указав в ч. 1, что заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в его адрес должны даваться Генеральным прокурором РФ , а не судами , ибо это не судебные функции.3
По результатам надзорной деятельности прокурор (его заместитель) издают следующие акты:
1). #G0Протест , приносимый на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
2). #G0Представление об устранении нарушений закона , которое вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.
3). #G0Мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении , #G0исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином.
4). #G0Предостережение о недопустимости нарушения закона ( #G0в письменной форме) #G0при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.
5).Постановления об отмене постановлений вынесенных органами предварительного следствия и дознания.
6). #G0Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания .
Возможность издания прокурорами такого акта как предостережение о недопустимости нарушения закона появилась с введением изменений и дополнений в Закон РФ “О прокуратуре” Федеральным законом1 от 10 февраля 1999 года N 31-ФЗ с 17 февраля 1999 года #M12293 0 901725805 24254 1051651756 345931407 24573 77 1114213564 2606118535 1265885411 #S. Следует отметить , что ранее норма об указанном акте содержалась в законе , но была отменена. В то же время , предостережение о недопустимости нарушения закона направлено на предупреждение правонарушения , тем самым устраняется возможность появления общественно опасных последствий , проведения дополнительных организационно-распорядительных мероприятий и траты средств на восстановление права. Эффективность и дешевизна в случае прямого недопущения совершения нарушений значительно выше чем тогда , когда правонарушение свершилось как факт. При применении такой формы реагирования расходы государства могут быть предотвращены реализацией ограниченного круга надзорных мероприятий со стороны прокуратуры. Таким образом , очевидна важность и необходимость существования и применения такой формы надзорного акта как предупреждение о недопустимости нарушения законодательства.
Таким образом , совокупность издаваемых по результатам надзорной деятельности прокуратурой актов говорит об их значительном своеобразии , отличии от всех каких либо актов иных органов , в том числе вневедомственного административного контроля. Однако такой перечень расширять , на мой взгляд , не следует. Не согласен , связи с этим , с предложением И. Викторова о введении в прокурорский надзор такого нового акта как требование об отстранении от должности руководителя коммерческой и (или) некоммерческой организации за систематические нарушения законодательства.1 Хорошо известен низкий уровень законности в государственном управлении 2 и ситуация в настоящее время кардинально не изменилась. В обществе только начинают развиваться основы демократии. При таких условиях прямое вмешательство в деятельность коммерческой администрации может парализовать управление на любом предприятии. Острие надзора и всю свою мощь прокуратуре , считаю , следует направить на надзор за деятельностью государственной администрации и контролирующих органов. В то же время , предложения : о повышении императивности протеста прокурора , того же автора и иных учёных , не лишено практической пользы а принесение прокурором протеста должно автоматически приостанавливать действие опротестованного акте , а сам протест подлежать обязательному исполнению в 10-дневный срок ; о расширении прав прокурора до возможности отстранения руководителей и иных должностных лиц от занимаемой должности в случае невыполнения ими в установленный срок требований прокурора об устранении явных нарушений прав и свобод человека.3