С понятием законности тесно связано понятие целесообразности. Нормы административного права в некоторых случаях носят управомочивающий (дозволительный) характер, позволяя должностному лицу в конкретной ситуации с учётом реальных обстоятельств сделать выбор между возможными линиями поведения или действиями. В условиях чрезвычайных ситуаций законом не предусматриваются даже возможные линии поведения , не говоря уже о фактическом составе принимаемых решений. В таких ситуациях чиновник может действовать на своё усмотрение , то есть наиболее целесообразным и рациональным образом. Действия должностных лиц будут целесообразными в том случае , когда при условии отсутствия их прямой регламентации законом , тем не менее эти действия будут приводить к достижению поставленной задачи или цели , при строжайшем соблюдении основных принципов деятельности системы органов власти (принципов права) и прав граждан. Целесообразность допустима и возможна только в рамках законности , учитывая её принципиальную составляющую. При любых обстоятельствах не могут быть нарушены основные начала законодательства, выраженные в его принципах , и права , понимаемого как объективное начало общественной жизнедеятельности людей.
Таким образом , с учётом ранее изложенных на основе кибернетики выводов о взаимодействии управляющих и управляемых систем можно разделить меры обеспечения законности на внутренние и внешние. Внутренние меры предпринимаются для упорядочения самой системы , предназначенной для реализации режима законности, со стороны её вышестоящих структур. Наиболее значимой здесь будет связь любой деятельности с понятием дисциплины и целесообразности. Внешние меры предпринимаются для упорядочивающего воздействия на любой не связанный функционально с управляющей системой объект. Учитывая , что любая норма права есть общеобязательное правило поведения , а деятельность всякого , на которого она распространяется , должна ему соответствовать , правила поведения для служащих управленческо-административных структур и граждан существенно различаются. Граждане не связаны юридической зависимостью от должностных инструкций и указаний вышестоящих руководителей , и в этой связи деятельность их автономна. Деятельность же должностного лица детерминирована управляющим воздействием вышестоящей руководящей системы , составляющей , в то же время , одно целое с системой руководимой. Поэтому специфика применения мер обеспечения законности будет различна. Если рассмотреть меры применяемые к любому должностному лицу , то в первую очередь выясняется соответствие его деятельности ранее данным указаниям или установленным правилам посредством специфических методов получения информации. Анализ деятельности должностного лица , на основе поступившей информации , позволяет определить степень законности и отклонения от установленных параметров. При выявлении негативных фактов должностное лицо подвергнется дисциплинарной ответственности , применяемой вышестоящим должностным лицом или органом внутри управляющей системы. То же должностное лицо может быть подвергнуто административному или уголовному воздействию но уже со стороны иной управляющей системы , а вышестоящие должностные лица ограничиваются мерами выявления нарушения и разработкой мер , направленных на предотвращение подобных нарушений. Что касается граждан , как управляемой системы , то отсутствие иерархической служебной подчинённости определяет иной набор мер обеспечения законности. В этой связи законность раскрывается через следование общеобязательным правилам поведения.
Существует определённое мнение , что практический контроль за законностью (реализация законности) осуществляют определённые структуры государства. Применяемые такими структурами “… различные правовые и организационные формы и методы деятельности , практические приёмы, операции обобщённо называются способами обеспечения законности”1 Соответственно способы обеспечения законности образуют систему , элементы которой обладают рядом общих признаков. Помимо этого способом обеспечения законности признаётся вся государственно-правовая деятельность органов обладающих юридически-властными полномочиями , осуществляемая по вопросам обеспечения законности.2
В данном случае возможность применения методов , форм и приёмов деятельности как способов обеспечения законности ограничена системой государственных органов , что , на мой взгляд , неполно и не отражает действительности. Забегая вперёд , следует отметить , что деятельность граждан по обеспечению законности также облечена в формальные правовые рамки. Так , законом РФ “#G0Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” 1993 г.№ 4866-1 (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 года) статьёй 2 предусмотрено , что #G0каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Статья 4 гласит , что #G0гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы.1 Формальные элементы жалобы , являющейся письменным документом , установлены , например, Гражданским процессуальным кодексом РСФСР. Очевидно , что гражданин , получая информацию от должностного лица о его действиях , осуществляет контроль за степенью их законности, делая субъективный вывод. Но в силу отсутствия правовых знаний выводы гражданина о соответствии закону действий контролируемого требуют подтверждения или опровержения со стороны уполномоченных органов. Таким образом , наряду с уполномоченными органами граждане и их объединения тоже осуществляют практический контроль за законностью.
Органы , занимающиеся вопросами обеспечения законности и соответствующей практической деятельностью , наделены определёнными властными полномочиями по отношению к подконтрольным структурам. В той или иной мере контроль осуществляют государственные органы судебной , законодательной и исполнительной власти а также общественные структуры. Наряду с органами входящими в систему государственных контрольными функциями наделены органы местного самоуправления.
Что касается общих мер обеспечения законности , необходимо отметить такой важный , на мой взгляд , аспект как правовое регулирование государственного управления (деятельности органов административной власти). Речь идёт об основных принципах повседневной деятельности административных органов , а также взаимодействия с иными участниками административного правоотношения. Под правовым регулированием понимается : “… деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей , обязательных в исполнении , которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата”1. В юридической литературе государственное управление , связанное в сущности с административной деятельностью , относится к тем правовым явлениям , где свободная воля участников жёстко ограничена. Административные органы и должностные лица обязаны действовать в определённом направлении и определённым образом . В своей деятельности такие органы призваны решать не столько частные задачи обратившихся лиц или проблемы жизнедеятельности конкретных субъектов , сколько вопросы стоящие перед всем обществом и государством. То есть , через решение частных вопросов в каждом конкретном случае , административная власть осуществляет приведение совокупности общественных отношений в установленное законом общее для всех русло . Внутренние отношения между органами административной власти или служащими этих органов также подвержены правовому регулированию , однако , такое правовое регулирование , в конечном итоге , подчинено запросам общества . Административные органы не могут действовать сами по себе , их цели и задачи направлены на удовлетворение желаний людей. Даже структурно-организационные процедуры внутри любого органа , направленные на наиболее эффективное решение задач и достижение целей , служат наиболее быстрому и полному решению проблем (потребностей) человека и общества. Здесь уместно привести принцип достаточной необходимости количества управленцев для решения поставленных задач , учитывая склонность администрации и управленческих структур плодиться не зависимо от потребности в них общества. Само же управляющее воздействие органов государства (административных) формируется и реализуется тогда , когда у управляемых объектов возникает в этом потребность. В своей властной деятельности государственные органы уполномочены не только привлекать к ответственности за нарушение закона но и способны определять условия существования человека , посредством издания обязательных правил. Такие полномочия также требуют правовой регламентации , чтобы власть не была использована во вред обществу в интересах лиц наделённых ею. Поэтому в государственном управлении всё должно быть прописано юридически , в том числе суть свободной деятельности (дозволение) соответствующих органов и её границы. Вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов , особенно такое , которое может причинить убытки , например , приостановление производства , должно быть обусловлено лишь обстоятельствами угрожающими охраняемым законом интересам (благам) или могущими привести к тяжким последствиям. Негативные последствия в необходимых случаях должны быть значительно менее значимы чем угроза общественной безопасности. Так же и меры административной ответственности должны применяться должностным лицом при условии сочетания нескольких факторов , во-первых , возможность применения ответственности должна быть чётко регламентирована законом , то есть в законе должно содержаться общеобязательное правило , запрет на нарушение которого обеспечивался бы санкцией ; во-вторых , виновные действия нарушителя должны содержать состав административного нарушения ; в третьих , привлечение нарушителя к ответственности должно осуществляться в чётко указанном законом процессуальном порядке. Исходя из приведённых предпосылок , для примера , приведу гражданское дело Холмского городского суда по жалобе гражданина Ефимова Н.И. на постановление о привлечении его к административной ответственности за нарушение закона РФ “Об исполнительном производстве”1. Содержащаяся в законе “Об исполнительном производстве” в ст. 87 формулировка об ответственности за неисполнение законных требований судебных исполнителей была истолкована последними чрезмерно широко. По мнению должностных лиц любое их требование является законным. На основании этого и был привлечён к ответственности гр. Ефимов. Суд также не определил , какие требования являются законными. На мой взгляд требование должностного лица законно когда возможность этого требования указана законом. Таким образом недостаточное нормативное определение общеобязательного правила привело к административному наказанию невиновного. Поэтому, в интересах законности, необходимо чётко регламентировать полномочия и процедурные действия должностных лиц , не допуская двусмысленного или слишком широкого толкования нормы. Если в некоторых случаях невозможно охватить законом все возможные варианты поведения и способы действий , необходимо устанавливать не только общие принципы деятельности органа или структуры , но и принципы различных совокупностей действий или полномочий , гарантирующие от произвола чиновника.