- четкого разграничения полномочий прокурора и уполномоченного по правам человека, определения организационных форм их взаимодействия.
В рамках концепции развития, может быть сохранена традиционная функция прокуратуры - уголовное преследование. Смешение в литературе разных по своей функциональной принадлежности полномочий прокурора в уголовном процессе - по уголовному преследованию и надзорных - диктует необходимость четко определить в законе содержание прокурорской функции уголовного преследования. Как представляется, к ней могут относиться: возбуждение уголовного дела прокурором или следователем прокуратуры, расследование тем или другим уголовного дела, направление прокурором уголовного дела в суд, поддержание им обвинения в суде. Трудно оказать преступности сейчас большую услугу, чем принять предложение о ликвидации этой функции прокуратуры.
Вместе с тем, поскольку Концепция разрабатывается на ближайшую обозримую перспективу, следует учитывать существующее положение с преступностью и те последствия, которые может вызвать предлагаемая новация в ближайшие годы. Как уже отмечалось, состояние и динамика преступности в странах СНГ, низкий уровень законности подходят к той критической черте, за которой могут начаться необратимые процессы. Вместе с тем, даже при благоприятном протекании процесса реорганизации на протяжении нескольких лет Следственный комитет будет работать хуже, чем функционирующий ныне в рамках правоохранительных органов следственный аппарат ведомств. Такое положение предполагает прямую зависимость качества работы следственного аппарата от неотлаженности комплекса вопросов организационного характера, неминуемо возникающих при реорганизации: необходимость замены части кадров, появление вакансий, их наполнение еще профессионально неподготовленными к работе следователя юристами, отсутствие заинтересованности ведомств в передаче Следственному комитету помещений, транспорта, научно-технических средств, нарушение устоявшихся связей с правоохранительными органами и т. д. Конечно же, такого рода ситуация возникает безотносительно ко времени проведения подобной реорганизации. Однако преодолеть эти трудности без серьезного ущерба для борьбы с преступностью возможно лишь в условиях относительной стабильности[17].
Кроме того, нельзя не учитывать, что в ряде случаев расследование ведется в связи с нарушениями законов, выявленными при осуществлении общенадзорной функции прокурора. Единственное назначение прокурора - выявлять нарушение закона и принимать меры к их устранению, в том числе, и путем уголовного преследования. Не случайно, действующее законодательство предусматривает как возможность расследования прокурором любого дела, так и наличие у него следственного аппарата. Практика свидетельствует, что прокуратура вынуждена расследовать наиболее актуальные дела, а также значительное число дел не своей подследственности, в частности, когда это гарантирует устранение необъективности расследования. Поэтому, на переходный период предпочтительным решением вопроса является сохранение следственного аппарата в ведомствах с принятием мер к укреплению законодательной базы его деятельности, закреплению кадров, улучшению их технической оснащенности и условий труда, повышению материального уровня следователей[18].
На протяжении многих лет прокуратура успешно выполняла функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Законом «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. эта функция была исключена из компетенции прокуратуры, что как показало время, отрицательно отразилось на взаимодействии правоохранительных органов. Указом Президента Российской Федерации в октябре 1993 г. координационная функция прокуратуры была восстановлена на период до принятия новой Конституции РФ[19].
Координационная функция прокуратуры объективно вытекает из ее роли как элемента системы «сдержек и противовесов», взаимодействующего со всеми ветвями государственной власти[20].
Осуществляя координацию деятельности по борьбе с преступностью, прокуратура в определенной мере обеспечивает взаимодействие органов представительной, исполнительной и судебной властей в этой важнейшей для общества сфере функционирования государства.
Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов во всех сферах правовых отношений; выявляют нарушения законов, допускаемых участниками правоотношений; лучше других государственных органов осведомлены о состоянии законности и недостатках в деятельности по ее обеспечению. Поэтому прокуратура более других государственных учреждений способна координировать деятельность правоохранительных и контролирующих органов государства по обеспечению законности. Расширение этой функции могло бы существенно усилить государственный механизм, обеспечивающий взаимодействие разделенных властей, их органов на уровнях федерации и ее субъектов. По своему содержанию координация может включать анализ прокурорами и координируемыми органами состояния преступности и законности, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, разработку и осуществление согласованных мероприятий в достижении общих целей участников координируемой деятельности[21].
Цель координации - объединение усилий государственных органов для решения конкретных, вытекающих из состояния законности задач борьбы с преступностью и иными правонарушениями, обеспечение реализации требований законности[22]. Каждый участник координируемой деятельности действует в пределах своей компетенции, использует свои методы и средства[23]. Осуществляя координацию, прокуратура не должна принимать на себя ответственность за деятельность координируемых учреждений, использовать в целях координации свои надзорные полномочия, иметь командные права по отношению к координируемым учреждениям. Координация должна осуществляться на основе: равенства всех участников в разработке планируемых мероприятий, принятия решений большинством участников, самостоятельности каждого участника в их осуществлении. Особое внимание следует уделить формам и методам взаимодействия прокуратуры с судами, законодательными (представительными) органами по вопросам обеспечения законности.
Выполнение прокуратурой координирующей функции в деле борьбы с преступностью может внести серьезный вклад в реализацию уголовной политики государства. Однако, при этом прокуратурой должен быть обеспечен дифференцированный, научный подход к определению как возможностей, так и характера ожидаемого вклада каждого из правоохранительных органов[24].
Непременным условием подлинного правосудия является независимость суда от сторонних незаконных влияний. Этот общеизвестный принцип в результате проводимой судебной реформы начал обретать ощутимые правовые и социальные гарантии. Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.
Многие условия независимости судебной власти кроются в характере ее взаимоотношений с органами правоохранительной системы. Ныне утверждение о том, что прокуратура или другие правоохранительные органы ограничивают независимость суда, диктуют ему свою волю, воспринимается непредубежденным сознанием как преднамеренное искажение действительности[25].
Концепция развития органов прокуратуры на переходный период также исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда. Но это - не единственная цель судебно-правовой реформы. Есть и другие важные социально-правовые цели: создать реальные гарантии законности в государстве, обеспечить реальную, а не декларируемую защиту прав личности и гражданского общества, обеспечить эффективную борьбу с преступностью правовыми методами.
Ясно, что судебная власть не может успешно решать эти задачи не только без взаимодействия с законодательной и исполнительной ветвями власти, но и без поддержки правоохранительной системы и прокуратуры в особенности.
Взаимоотношения прокуратуры и судебной власти сложны и многообразны, поэтому необходим взвешенный, научный подход к проблеме; в качестве ее составляющих могут быть выделены:
- вопросы внешнего контроля за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры;
- соотношение правозащитной функции прокуратуры и суда;
- взаимодействие прокуратуры с ветвями судебной власти;
- соотношение прокурорского надзора и судебного контроля за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения;
- формы взаимодействия прокуратуры с судами при реализации функции координации борьбы с преступностью.
Важнейшей частью судебной реформы является обеспечение внешнего контроля за судебной деятельностью, исключающих бесконтрольность и судебный произвол.
Известно, что любой общественный и государственный институт, не имеющий внешнего контроля, неизбежно приходит в противоречие с действительностью. В демократических странах в области политики и государственного устройства гарантами внешнего контроля являются оппозиционные партии, фактор разделения властей, умелое распределение функций внутри одного органа или института, порождающие деловое соперничество.
Суды нуждаются во внешнем контроле не менее, а может быть более, чем другие органы государственной власти, учитывая значительность принимаемых ими решений для судьбы отдельного человека.
К примеру, концепция судебной реформы в РФ эти проблемы не поднимает, ограничиваясь указанием на то, что существует внутренний судебный контроль в виде кассации, ожидаемой апелляции, надзорного порядка пересмотра приговоров. При этом авторы, естественно, забывают упомянуть о щадящемхарактере внутреннего контроля. Вышестоящие суды в судебной системе всегда были в той или иной мере ответственны за работу нижестоящих судов и потому заинтересованы в том, чтобы не портить статистику, обеспечивать «хорошие показатели» качества и стабильности приговоров. К тому же вышестоящие суды никогда не пользовались правом проверки судебных приговоров и решений по собственной инициативе - только по сигналам извне, - т.е. по жалобам и протестам. Внешний контроль за деятельностью суда осуществляется в той или иной мере заинтересованными лицами, общественностью и средствами массовой информации. Но это контроль случайный, эпизодический и не всегда убедительный[26].