В национальном законодательстве дано определение приграничной территории, к ней отнесена «пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через Государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска».
Именно в данном контексте применяется это понятие в национальных нормативных правовых актах .
Интересно мнение А.Г. Гранберга, который отмечает сложность оформления унифицированного определения приграничной территории. По его мнению, приграничье может пониматься по-разному, в зависимости от широты выбранного подхода:
- на макроуровне в него включаются все субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам. Как правильно отмечает автор, многие приграничные и прибрежные субъекты Федерации занимают огромные территории, значительная часть которых не испытывает существенного воздействия границ, из-за чего нецелесообразно разрабатывать какую-то особую приграничную политику для столь обширных территорий, тем более какой-либо особый приграничный статус;
- на мезоуровне включаются административные районы в составе субъектов Федерации, часть территории которых прилегает к государственной границе;
- на микроуровне включается приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу.
Концептуально необходимо согласиться с автором: нельзя выделить общее понятие приграничной территории, ведь ее правовой статус складывался исторически с учетом сложных политических, экономических и социальных факторов. Становление проходит и сейчас. Можно лишь определить конкретный перечень таких территорий.
Как отмечалось выше, особенностью приграничной территории, несомненно, является применение органами государственной власти на этих землях специальных мер, что обусловливает возможность ограничения прав и свобод граждан, в том числе прав собственности на землю посредством установления публичных сервитутов в интересах пограничных органов.
В этой связи интересен анализ Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Конституция Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государств.
Как уже отмечалось, земли пограничных органов, необходимые для охраны государственной границы, могут находиться и в «тылу» страны. В связи с этим непонятной представляется формулировка приграничной территории, в которую включаются «...территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другиетерритории, прилегающие к ... пунктам пропуска». Следуя норме, к приграничной территории должны относиться территории всех городов, где расположены терминалы для принятия международных рейсов. Однако для задержания нарушителей режима в пунктах пропуска у пограничных органов, дислоцированных непосредственно в аэропортах, не хватит сил. Более того, целесообразно возложить в данной ситуации обязанности по их задержанию на взаимодействующие органы внутренних дел.
В своей диссертационной работе Д.Н.Белых отмечает, что в разрабатываемом проекте федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации» исключено понятие «приграничная территория». Он считает, что следует не согласиться с разработчиками, потому что, во-первых, данное понятие применяется не только в национальном законодательстве, но и в международных правовых актах, во-вторых, в отсутствии приграничной территории остается неясным пространственный предел территорий для функционирования пограничных органов. Включение определения приграничной территории в текст законопроекта по его мнению необходимо:
- для установления пределов правомерной деятельности пограничных органов и, как следствие, установление территорий, где может ограничиваться право собственности публичными сервитутами в интересах обеспечения пограничной безопасности;
- для обеспечения эффективности взаимодействия пограничных органов с иными органами власти, осуществляющими защиту государственной границы.
С учетом изложенного он предлагает включить определение приграничной территории в проект разрабатываемого федерального закона и изменить часть 4 статьи 3 Закона о Государственной границе, изложив ее в следующей редакции: «Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничныхрек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска, находящимся непосредственно вблизи Государственной границы) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации» .
Следующим понятием, требующим исследования, является термин «пограничная зона». Исторически сложилось, что пограничной зоной признается территория, на которой действуют более строгие правила, по сравнению с остальными территориями, прилегающими к Государственной границе. В Законе СССР «О Государственной границе» содержалось определение пограничной зоны, которое не претерпело существенных изменений и в действующем законодательстве. Под ней понимается местность «...в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан». В проекте нового закона пограничная зона определяется как «части территории Российской Федерации (шириной не менее 5 километров), прилегающие к Государственной границе и включающие,как правило, территории муниципальных образований, пограничные реки, озера и иные водоемы, внутренние морские воды, территориальное море Российской Федерации, расположенные в них острова, пункты пропуска, а также прилегающие к указанным водным объектам и пунктам пропуска территории муниципальных образований, в которых устанавливается соответствующий режим». Последнее определение представляется более удачным, т.к. исключены территории, ограниченные для включения в пограничную зону, и определена минимальная ширина пограничной зоны в километров. Это позволяет избежать разногласий при установлении пространственных пределов пограничной зоны между органами, обеспечивающими пограничную безопасность, и органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Интересными представляются изменения законодательства, которые коснулись субъектов, устанавливающих конкретные пространственные, временные пределы действия, содержание правил режима пограничных зон. До принятия изменений в Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» эти вопросы определялись решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлениям старших должностных лиц пограничных органов и пограничных войск на территориях субъектов Российской Федерации. В настоящее время их устанавливает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области безопасности по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов Российской Федерации. Расплывчатая формулировка «уполномоченные федеральные органы исполнительной власти» дает основание полагать о включении в перечень полномочий одного из органов исполнительной власти прав в отношении определения статуса пограничной зоны. Но, как показал анализ нормативных правовых актов, ни в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ни в Положениях об иных органах исполнительной власти, принятых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации, определяющих структуру федеральных органов исполнительной власти, таких полномочий не содержится.
Возложение этих полномочий на федеральные органы исполнительной власти обоснованно, т.к. имевшиеся ранее у субъектов Российской Федерации широкие полномочия по определению статуса пограничной зоны противоречили Конституции Российской Федерации, которая определяет исключительные полномочия Российской Федерации по определению статуса и защиты государственной границы. Исходя из того, что пограничная зона служит созданию условий для охраны государственной границы и находится непосредственно в соприкосновении с ней, эти вопросы должны решаться на федеральном уровне Правительством Российской Федерации. На практике, во многих приграничных субъектах Российской Федерации вопрос о пограничной зоне регулируется нормативными актами органов власти субъекта, из-за отсутствия актов ФСБ РФ. Ещё один вопрос состоит в том, что никаким образом не решается вопрос об учете мнения местного населения. Нередко приграничный субъект занимает огромную территорию. В его масштабе проблемы местного населения приграничных районов могут не учитываться. Учитывая национальные особенности населения некоторых приграничных районов необходимо законодательно закрепить конкретное содержание правил режима пограничных зон, исходя из особенностей приграничных районов.