Законом о федеральной службе безопасности определяется, что органы федеральной службы безопасности вправе «создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для выполнения обязанностей, возложенных на органы федеральной службы безопасности, и обеспечения деятельности указанных органов». Земли, расположенные под зданиями данных предприятий, учреждений, организаций и подразделений, а также, территории, необходимые для их деятельности, также предоставляются или передаются пограничным органам и участвуют прямо или косвенно в обеспечении пограничной безопасности государства.
Нормативное регулирование круга титульных владельцев, содержания права собственности и иных вещных и обязательственных прав на земли органов ФСБ находит свое выражение в нормах как гражданского, земельного, так и военного права. Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает общие положения о вещных правах на землю: основания возникновения вещных прав, круг субъектов, субъективные права и обязанности титульных владельцев, рассматривая землю как объект гражданских прав. Земельное законодательство устанавливает дополнительные обязанности владельцев, условия и ограничения использования, основания прекращения титульных прав на землю. Военное законодательство устанавливает специфические особенности органов военного управления, воинских частей как участников гражданских, административных, земельных и иных правоотношений.
Нормативное регулирование управления в сфере использования земельорганов ФСБ осуществляется посредством законодательства и подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти, принятых в целях реализации федерального законодательства. К числу основных федеральных законов следует отнести:
-от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;
-от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве»;
- от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»;
- от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель».
Нормативное закрепление правового режима земель органов ФСБ на региональном и местном уровнях незначительное. К их ведению отнесены немногие вопросы, в частности, определение порядка предоставления земель из своего фонда.
Несомненно, действующая на сегодняшний день система нормативных актов, регулирующих правовой режим земель органов ФСБ, создала необходимые предпосылки для эффективного использования этих земель, но некоторые нормативные положения до сих пор остаются не соответствующими друг другу и неадекватными действительности.
Так, в соответствии с законодательством органам ФСБ предоставляется земли на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное вещное право закреплено гражданским и земельным законодательством (ст. 20 ЗК РФ и ст. 270 ГК РФ). Гражданское законодательство определяет, что субъектыправа постоянного (бессрочного) пользования имеют право передать участокваренду или в срочное безвозмездное пользование с согласия собственника. Однако ЗК РФ запрещает какое-либо распоряжение земельными участками, находящимися в постоянном (бессрочном) пользовании.
ЗК РФ устанавливает правило, согласно которому «нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательством Российской Федерации»1. В то же время Закон о Государственной границе определяет, что нормы отвода земли для содержания Государственной границы устанавливаются Правительством Российской Федерации.
На ведомственном уровне в области нормативного закрепления механизма управления землями пограничных органов остаются большие недоработки. В системе нормативных актов ранее существовавшей Федеральной пограничной службы Российской Федерации и ФСБ России в настоящее время нет ни одного системного нормативного акта, регулирующего отношения управления по использованию и охране земель. Данное положение в некоторой части исправляется принятием индивидуальных распорядительных актов и отдельными инициативными действиями на местах.
В заключение рассмотрения вопроса о нормативном закреплении содержания правового режима земель органов ФСБ необходимо отметить актуальность принятия федерального закона, регулирующего правовой статус приграничной территории. Это объясняется тем, что на данной территории имеется возможность установления ограничений прав и свобод гражданина и человека, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно быть урегулировано федеральным законодательством. Тем более, законодатель сам косвенно упоминает об этом. В частности, в ст. 82 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечено, что «особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории».
Результатом анализа понятия и нормативного закрепления содержания правового режима земель органов ФСБ является ряд выводов:
1.С изменением социально-экономических условий хозяйствования понятие правового режима также претерпело трансформацию. Под правовым режимом земель органов ФСБ следует понимать установленный нормами права круг титульных владельцев земель органов ФСБ, содержание вещных и обязательственных прав на земельные участки, механизм управления в сфере использования земель органов ФСБ и их правовую охрану на основе определения целевого назначения земель, установления видов разрешенного использования, территориального зонирования, ограничения прав землепользователей.
2. Объективные факторы и условия позволяют выделить отдельный вид земель — земли органов ФСБ и понимать под ними ограниченные в гражданском обороте земли со смешанным правовым режимом, переданные или безвозмездно предоставленные в пространственных пределах, установленных правовыми актами, органам ФСБ на основании закона или договора для выполнения ими задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и связанных с этими задачами функций, на которых возможно выделение особых охранных и запретных зон.
3. Несмотря на то, что сложившаяся система нормативных актов создала необходимые предпосылки для успешного закрепления правового режима земель органов ФСБ, следует признать за ней в отдельных вопросах не адекватность и противоречивость.
1.2 Особенности использования земель органов федеральной службы безопасности на примере земель пограничных органов
Земля, будучи основой хозяйствования и экономического оборота, местом проживания населения, в том числе и малочисленных народов, основой его
жизни и деятельности, является также пространственным территориальным базисом деятельности государственных органов. Земли пограничных органов предназначены именно для выполнения функций органов государственной власти в области обеспечения пограничной безопасности. Важно разобраться, какие органы в структуре пограничной службы ФСБ России имеют достаточные качества, позволяющие рассматривать их как титульных владельцев земель рассматриваемого вида.
Являясь публично-правовым образованием, Российская Федерация имеет ряд функций как внутреннего, так и внешнего характера. Данные функции закреплены в Конституции России. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации к ее ведению относится «определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации». Для осуществления полномочий федеральные органы исполнительной власти «могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Таким образом, создание и функционирование пограничных органов обусловлено национальными задачами государства.
Утвержденная Президентом Российской Федерации обновленная структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации предусматривает отнесение пограничных органов к федеральной службе безопасности.
Известно, что пограничные органы являются основным элементом органа исполнительной власти в сфере безопасности, реализующим пограничную политику государства.
Изучение Закона о Федеральной службе безопасности, Закона о Государственной границе, Федерального закона от 30 ноября 1995 года «О континентальном шельфе Российской Федерации», позволяет выявить цели пограничных органов, для выполнения которых им необходимы земельные участки. Такими целями являются:
- охрана государственной границы на суше, море, реках, озерах и иных
водоемах, в пунктах пропуска через государственную границу;
- осуществление пропуска через государственную границу;
- охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны
и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за предела
ми исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации.
В интересах реализации указанных целей перед пограничными органами поставлены следующие задачи:
-обеспечение всеми имеющимися мерами недопущения противоправного
изменения прохождения государственной границы на местности;
-осуществление контроля за соблюдением имеющих разрешительный
или уведомительный характер правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу и федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальномморе, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;