ГЛАВА 2. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
После принятия Конституции РФ очень многое изменилось в положении субъектов, которых прежде называли органами государственного управления, исполнительно-распорядительными органами. Во-первых, Конституция РФ называет их органами исполнительной власти. Во-вторых, они теперь организационно не подчиняются представительным органам, а в силу принципа разделения властей подчиняются исполнительным органам и исполняют их законы и иные нормативные акты. В-третьих, публичные органы исполнительной власти четко разделились на государственные и муниципальные. Образовались две самостоятельные подсистемы на базе действовавшей ранее единой системы государственных исполнительно-распорядительных органов. В-четвертых, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. Кроме того, сейчас нет союзных органов, развиваются федеративные начала, избираются главы субъектов РФ, и произошло много других изменений в положении, структуре, компетенции, формах и методах деятельности публичной администрации вообще и государственной администрации в частности.
Анализируя практику работы высших государственных органов страны, можно утверждать, что четкое понимание системы исполнительной власти, взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с соответствующими органами субъектов РФ еще не сложилось. В частности, много вопросов вызывает система окружных органов, правовой статус Пенсионного фонда и его звеньев, отнесение субъектов, осуществляющих обязательную государственную регистрацию сделок с недвижимостью, к числу учреждений.
Указом Президента РФ от 24 сентября 2002 г. создан Государственный комитет при МВД, председателем которого является заместитель министра. В практике государственного строительства это неординарный случай[48].
В ряде нормативных актов и некоторых научных работах в числе органов государственной власти названы ведомства[49]. Но ведомства - это система организаций, возглавляемых одной из них. Ведомствами, например, являются: Прокуратура РФ, Управление делами Президента РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, МПС РФ.
Так сложилось, что слова "министерство", "служба", "комитет", "агентство" у нас имеют несколько значений. Первое значение - ведомственная система, совокупность организаций, линейно подчиненных центральному органу. А второе значение - центральный орган ведомственной системы, орган, возглавляющий систему МВД, Федеральную службу безопасности и т.д. Такая двойственность подчас мешает понять смысл многих актов, препятствует усвоению студентами структуры исполнительной власти.
К сожалению, наука государственного управления отстала от существующих реалий, не раскрыла всех признаков исполнительных органов власти, их системы, не сформулировала четкого понятийного аппарата, а значит, не оказала практике необходимой помощи.
В России сосуществуют пять видов собственности: три нашей (государственная, муниципальная, частная) и две не нашей (международная, иностранных государств). По этому критерию можно различать типы организаций, администраций, исполнительных органов, служащих. Очевидно, что у нас существуют (находятся) государственные, муниципальные, частные, международные, иностранных государств органы исполнительной власти, а в них работают государственные, муниципальные служащие, а также служащие частных международных организаций и органов иностранных государств.
В работах ведущих ученых это многообразие органов и служащих почему-то не учитывается. "Орган исполнительной власти, - утверждает Ю.А. Тихомиров, - действует от имени государства"[50]. "Исполнительные органы, - пишет Ю.М. Козлов, - представляют собой составную часть государственного аппарата"[51]. "Орган исполнительной власти, - полагает Ю.Н. Старилов, - это государственная организация"[52]. Во всех приведенных выше высказываниях не учитывается существование в современной России наряду с исполнительными органами государственной власти муниципальных и иных органов исполнительной власти.
Авторы, безусловно, правы, когда утверждают, что исполнительный орган государственной власти - это разновидность государственной организации, органов государственной власти. Конечно, можно выстроить логический ряд на пути от общего к частному: организация (тип) - государственная организация (класс) - орган государственной власти (род) - исполнительный орган государственной власти (вид). Последнее понятие включает в себя признаки трех более общих и одновременно ряд специфических видовых признаков. Именно они и определяют специфику этого феномена. В понятии о нем полезно назвать его родовую принадлежность и обязательно основные признаки данного вида органов.
Раскрывая особенности исполнительных органов, Ю.А. Тихомиров пишет: "2. Исполнительный орган обладает своим статусом... 4. Наделен компетенцией. 5. Является подзаконным... 7. Является структурно организованным, в нем есть штатное расписание"[53]. Из семи названных автором признаков четыре не связаны с видовыми особенностями.
В числе выделенных признаков исполнительных органов Ю.М. Козлов называет: "2. Исполнительные органы представляют составную часть государственного аппарата. 3. Являются носителями государственно-властных полномочий. 4. Представляют собой разновидность государственных организаций. 5. Представляют собой определенные трудовые коллективы 7. Представляют их должностные лица. 8. Имеют территориальный масштаб деятельности. 9. Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном законодательством"[54].
Названные выше признаки не раскрывают видовых особенностей, поэтому Ю.М. Козлов и не включил их в определение: "Орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнение) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества". В этом определении только один признак (проведение в жизнь (исполнение) законов) отражает видовую особенность предмета исследования, а все остальные свойственны и другим органам государственной власти.
Б.П. Елисеев предложил такое определение: "Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма (системы) исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти; 3) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 4) выступает по поручению и от имени государства; 5) обладает собственной компетенцией; 6) имеет свою структуру; 7) применяет присущие ему формы и методы деятельности"[55]. Очевидно, что 4-7-й признаки присущи любой государственной организации, а первые три не раскрывают всех существенных особенностей исполнительного органа государственной власти.
Соответствующие главы учебников и монографий по административному управлению называются "Органы исполнительной власти" или "Административно-правовой статус органов исполнительной власти". А ведь кроме государственных есть и иные органы исполнительной власти. Такой подход наиболее сильно выражен в утверждении: "Органы исполнительной власти в их конституционном понимании существуют лишь на государственном уровне"[56].
Краткий анализ точек зрения ведущих представителей современной науки государственного управления России позволяет сделать вывод, что наука еще не выработала единого понятия исполнительного органа государственной власти, адекватного современным реалиям. А такое научно обоснованное понятие необходимо практическим работникам, решающим организационные вопросы создания органов, наделения их компетенцией. В нем нуждаются и те, кто изучает административное управление, и те, кто реализует его положения.
Исполнительный орган государственной власти - особый вид органов государства. Он обладает всеми признаками госоргана:
¾ организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата;
¾ выполняющий государственные функции;
¾ наделенный собственной компетенцией, государственно-властными полномочиями в отношении других организаций, граждан;
¾ выступающий в правоотношениях от своего имени;
¾ его образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом.
Наряду с родовыми исполнительный орган государственной власти имеет две группы видовых признаков. Во-первых, те, которые конкретизируют родовые; во-вторых, самостоятельные.
Исполнительный орган государственной власти - это:
1. Органичная часть системы государственной исполнительной власти, и вне ее он функционировать не может.
2. Как правило, он образуется вышестоящими органами исполнительной власти или Президентом РФ, главой субъекта РФ. Одно из крайне редких исключений - Судебный департамент при Верховном Суде РФ, образованный на основе специального федерального закона[57], генеральный директор которого назначается Председателем Верховного Суда РФ и подотчетен ему. В свою очередь руководитель органа комплектует его штаты, назначает (принимает на работу) его служащих. В системе исполнительной власти существует четкая иерархия звеньев: нижестоящие подчиняются вышестоящим. В других ветвях государственной власти иерархии и ее атрибутов (подчинение, назначение и др.) нет. Каждый орган исполнительной власти - это элемент иерархической структуры.