Идея единства государственной власти в ее различных аспектах интересовала многих философов и правоведов в различные эпохи развития человеческой цивилизации. Необходимо выделить два исторически сложившихся подхода к проблеме единства государственной власти. Сторонники первого (Ж. Воден и др.) теоретически обосновывали персонализированный и индивидуалистический характер единства государственной власти. Представители второго подхода исповедовали иной подход к единству власти. Так, например, Ж.Ж. Руссо являлся сторонником коллективистской трактовки проблематики единства государственной власти. В его понимании управление государством должно осуществляться посредством "общей воли" его граждан, при этом различные ветви власти являлись лишь проявлением власти народа.
Впоследствии такие подходы в том или ином виде возродились в теоретическом обосновании итальянского и немецкого фашизма либо в тоталитарных государствах с коммунистическими режимами, стоящих на марксистско-ленинских позициях. Хотя необходимо отметить и то, что идеи Руссо были восприняты буржуазно-либеральной идеологией.
Таким образом, исходя из исторического опыта, можно сделать поспешный вывод о том, что единство государственной власти в ее практическом аспекте неизбежно приводит к установлению авторитарных либо тоталитарных государственных режимов и к фактическому изъятию демократических институтов из сфер общественной жизни. Однако нельзя не согласиться с В.Е. Чиркиным, который считает, что "единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение в обществе, сосредоточивая усилия государственного аппарата на решении стоящих перед обществом проблем", и, кроме того, "две основные модели организации государственной власти - разделение властей и единство государственной власти - не имеют исключительного характера"[61]. Как особо подчеркивает В.Е. Чиркин, "разделение властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государств"; таким образом, "правильное понимание этих двух концепций свидетельствует, что они вовсе не противоречат друг другу, а являются взаимодополняющими"[62].
Необходимо отметить, что принцип единства государственной власти понимается по-разному в зависимости от формы государственного устройства. Как отмечает И.А. Умнова, "если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером нецентрализации и кооперации"[63].
Для более четкого понимания проблемы формирования единой системы государственной власти в Российской Федерации необходимо обратиться к Конституции РФ. Согласно ст.5 Конституции РФ, одной из основ федеративного устройства Российской Федерации является единство системы государственной власти. Таким образом, как справедливо подчеркивает И.А. Умнова "наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности". Согласно ст.10 Конституции РФ, "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Статьи 77 и 78 Конституции РФ раскрывают особенность единой системы исполнительной власти в Российской Федерации при ее федеративном устройстве. Так, согласно ч.2 ст.77 Конституции, единство системы исполнительной власти должно обеспечиваться в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. формирование системы исполнительной власти должно быть основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации[64]. Это предполагает: "единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти"[65]. Таким образом, из смысла данной статьи вытекает, что в федеративном государстве, каким является Российская Федерация, в отличие от унитарного, принцип единства системы исполнительной власти распространяется на предмет ведения Российской Федерации и частично - совместного ведения. При этом необходимо отдельно отметить и то обстоятельство, что единство системы исполнительной власти Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части - субъекты Федерации образуют систему органов государственной власти.
Логичным продолжением положений, закрепленных в ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации, является статья 78 Конституции РФ. Данная статья раскрывает механизм взаимоотношений органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере их собственного ведения. Согласно ч.1 ст.78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти наделены правом для осуществления своих полномочий создавать территориальные органы и назначать соответствующих лиц. Кроме того, в ст.78 прописана возможность взаимного делегирования части своих полномочий в форме соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, - естественно, если такая передача не будет противоречить действующему законодательству. Подобный механизм имеет большое значение для формирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
В соответствии с ч.1 ст.110 Конституции Российской Федерации "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Согласно нормам ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Наряду с функцией управления экономикой страны, организацией реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации, одной из основных функций Правительства РФ является "организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента[66].
Хотя по Конституции РФ Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, однако связан он с нею очень тесно. Согласно ст.80 Конституции РФ, он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В соответствии со ст.112 Конституции Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти устанавливает Президент Российской Федерации. При этом необходимо уточнить, что "в связи с нечеткостью содержащегося в ст.112 Конституции РФ термина "структура федеральных органов исполнительной власти" возник определенный спор между Федеральным Собранием и Президентом РФ... В дальнейшем Конституционный Суд РФ... отметил, что термин "структура федеральных органов исполнительной власти" может рассматриваться как элемент системы органов государственной власти, и подтвердил правомочия Президента по установлению системы федеральных органов исполнительной власти"[67].
Как глава государства Президент Российской Федерации воплощает собой единство государства и государственной власти в целом. Президент, являясь гарантом Конституции, обеспечивает надлежащие исполнение конституционных обязанностей всеми органами государства. Кроме того, в соответствии с Конституцией России Президент Российской Федерации непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных действий и назначает их руководителей.
В контексте реализации конституционных полномочий Президента и обеспечения кардинальных мер по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует рассматривать подписанный 13 мая 2000 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путинам Указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". В этом документе подчеркивается, что институт полномочного представителя в федеральном округе утверждается "в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений"[68]. Создание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе обусловлено назревшей необходимостью повысить эффективность управления государством, наладить действенный контроль за выполнением принимаемых федеральными органами государственной власти решений, а в конечном счете укрепить и сцементировать российскую государственность. Как отметил в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин, "суть этого решения... не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности государственной власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма"[69].