Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ[31] прямо называет два федеральных органа, осуществляющих государственное управление в области торгового мореплавания: федеральный орган исполнительной власти в области транспорта и федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства.
Говоря о государственном управлении в области федерального железнодорожного транспорта, необходимо отметить, что для него характерен тотальный контроль государства за всей хозяйственной деятельностью. Государственное управление этим видом транспорта осуществляет Министерство путей сообщения РФ (Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте"[32]).
В отличие от железнодорожного, составляющего основу транспортной системы страны, все иные виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Государственное управление стало более децентрализованным, оно осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта (МПС, Министерством транспорта), а государственные контрольно-надзорные функции - органами и службами соблюдения порядка перевозок, обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета.
Итак, Конституция РФ вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Действующее законодательство, опирающееся на Конституцию РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого под органами исполнительной власти подразумеваются органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые основания для того, чтобы не забывать о том, что они являются органами государственного управления.
Следовательно, несмотря на терминологические преобразования в характеристике предмета административного управления, в ныне действующих законодательных актах Российской Федерации можно встретить как введенный Конституцией термин "исполнительная власть", так и не употребляемое в ней понятие "государственное управление", причем последнее не может считаться отходом от положений и принципов Основного закона.
Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.
Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации, а следовательно, о необходимости теоретического осмысления этой сложной проблемы. В разные периоды развития российской государственности такие попытки предпринимались неоднократно. В частности, к вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по государственному управлению обращались В.Г. Вишняков, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Евтихиев, Ю.М. Козлов, И.Н. Кузнецов, Б.М. Лазарев, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.[33]
Классификация функций проводится по различным основаниям, и в зависимости от критерия, положенного в ее основу, выделяются функции основные и неосновные, общие, специальные и вспомогательные, функции-операции и функции-задачи. Указанный перечень видов функций является далеко не исчерпывающим. Однако, несмотря на различия в подходах к исследованию данного вопроса, по существу, всеми ведущими учеными-административистами в числе наиболее значимых указываются такие функции исполнительной власти, как исполнительно-распорядительная (управление), регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная. Действительно, осуществление именно этих функций и помогает определить правильность выбора государственной политики на том или ином этапе развития государственности, позволяет рассматривать исполнительную власть под углом зрения ее разносторонней деятельности. Ведь если сущностное функциональное проявление законодательной власти заключается прежде всего в формулировании законодательных актов (законотворчество), судебной власти - в отправлении правосудия, то исполнительная власть одновременно не только активно участвует в выработке государственной политики, но и к тому же проводит ее в жизнь, обеспечивает исполнение от имени государства целей и задач, сформулированных в законах. Данное качество исполнительной власти, безусловно, в конечном итоге влияет на ее положение в конституционном механизме.
Функциональная характеристика исполнительной власти диктует необходимость акцентирования внимания на проблеме соотношения государственного управления и государственного регулирования. Это обусловлено тем, что экономисты, политики, юристы, широко оперирующие в последнее время указанными терминами, неодинаково трактуют их. Да и обзор нормативных актов показывает, что при формулировании функций, компетенции органов исполнительной власти государственное регулирование не только противопоставляется государственному управлению, но зачастую сводит на нет значимость государственного управления как общественного и правового явления. В чем причина такого серьезного, сложившегося правового нигилизма в столь жизненно важном вопросе - это отдельная тема, требующая специального рассмотрения. Здесь можно лишь в качестве иллюстрации привести ответы, лежащие на поверхности.
Прежде всего, это вызвано отсутствием конституционного закрепления термина "государственное управление", что, конечно же, вызывает недоумение среди ученых. Рассуждения по данному вопросу настолько важны, что считаю необходимым процитировать здесь хотя бы некоторые из них. Так, Ю.М. Козлов, сравнивая эти две категории, последовательно отстаивает вывод о том, что "государственное управление - реальность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может. По своему назначению оно представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть"[34]. В другом источнике констатируется: отказ от этого понятия - недопонимание управленческих реальностей. В административно-правовом словаре и законодательстве понятие "государственное управление" должно остаться, находиться в строю, так как понятие "исполнительная власть", несущее свою смысловую нагрузку, не может заменить его. Эти понятия дополняют друг друга, способствуя пониманию сложной управленческой деятельности[35].
Другой причиной негативного отношения, по моему мнению, является многозначность смыслов, вкладываемых как в понятие государственного управления, так и в понятие государственного регулирования.
Так, исходя из смысла и терминов (греч. Kubemetike - искусство управления, лат. Administratio - управление, руководство), в науке управления рассматриваемое понятие определяется как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу[36].
В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и в специальном (узком) смысле. Возникает правомерный вопрос: какая из концепций имеет право на существование? Практика общественной жизни показывает, что каждый подход имеет право на жизнь, поскольку базируется на общей теории науки государственного управления.
Государственное управление в широком смысле определяется в качестве деятельности государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения оно реализуется как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития[37]. Данное понятие сложилось и утвердилось в советский период развития российской государственности и было направлено на объяснение конституционного механизма на основе принципа единства органов власти и управления. По существу, разработанная теория государственного управления в широком смысле подчеркивала, что Советы являются не только органами законодательной (представительной) власти, но и органами, непосредственно осуществляющими управление.
Государственное управление в специальном (узком) смысле означает организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами[38]. Данная концепция позволяет иначе смотреть на государственное управление. В современных условиях функционирования конституционного механизма, основанного на разделении властей, государственное управление в узком смысле представляет собой качество исполнительной власти, ибо многие виды, формы, методы государственного управления свидетельствуют о том, что нет достаточных оснований ставить знак равенства между управленческой деятельностью законодательной и судебной ветвей государственной власти, с одной стороны, и управленческой деятельностью органов исполнительной власти - с другой. Именно исполнительная власть с позиции разделения властей рассчитана на осуществление государственного управления. В наиболее общем виде это выражается в регулирующем воздействии на поведение людей, чей совместный труд предполагает формирование определенных коллективов и комплексов различного характера, в рамках которых происходит объединение публичных интересов. Так, в управлении исполнительной власти имеются коммерческие и некоммерческие организации, отрасли, области, комплексы, территории. При этом необходимо подчеркнуть, что все управленческие элементы исполнительной власти внутриорганизационного характера органически сливаются с основным назначением государственного управления в специальном смысле, что в конечном счете определяет единую направленность в достижении целей и задач исполнительной власти в процессе проведения в жизнь государственной политики. Действительно, управленческие элементы в деятельности законодательной и судебной ветвей государственной власти также имеются. Однако они носят вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления во зложенных на законодательную и судебную ветви государственных функций.