1) услуги оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ;
2) адресная субъектная направленность (социальные услуги получают те слои населения и отдельные граждане, которые нуждаются в оказании помощи);
3) перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован;
4) финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;
5) субъекты, оказывающие услуги, - в основном государственные и муниципальные учреждения.
К признакам социальных услуг следует относить и то, что условия договора по предоставлению социальных услуг, а также обязанность сторон вступить в договор предусмотрены нормативными правовыми актами и полностью исключают свободу договора.
Что касается содержания правоотношений, в рамках которых происходит оказание социальных услуг, то полагаем необходимым учитывать следующее. Услуги в социальной сфере обусловлены социальными правами граждан и, как правило, соответствуют видам социальных обязательств государства. При формальном закреплении принципов оказания социальных услуг (которые взаимосвязаны с принципами социального государства) законодатель ставит целью добиться такого баланса между частными и публичными интересами, который в наибольшей степени отвечал бы требованиям фактического равенства и справедливости.
Особые финансовые условия и иные гарантии доступности этих услуг, которые обеспечивает государство, и именно оно, - также черта, отличающая социальные услуги от иных услуг.
Используя данный признак в качестве основания для классификации, можно выделить следующие виды социальных услуг:[26]
1) изначально бесплатные для всего населения (общее образование, скорая медицинская помощь);
2) бесплатные для отдельных категорий населения (высшее образование на конкурсной основе, получаемое впервые);
3) частично оплачиваемые (проезд на железнодорожном транспорте, лекарственное обеспечение для льготных категорий).
Социальные услуги предполагают публичный характер прав лица, претендующего на получение этих услуг, обусловленный тесной связью между услугами и социальными правами. Социальные права как права "второго поколения" представляют собой те притязания, которые предъявляются не к отдельным лицам и организациям, а к обществу и государству как его организованной форме.
Признаком социальных услуг является и тот факт, что они регулируются нормами специальных законов, образующих особый блок законодательства - социальное законодательство, в рамках которого можно объединить законодательство об образовании, здравоохранении, культуре, частично жилищное и семейное законодательство, трудовое законодательство и законодательство о социальном обеспечении.[27]
Следующий признак - преобладание императивного метода регулирования, характерного для публичного права, над диспозитивным, характерным для частного права. Использование императивного метода привело, в частности, к тому, что ряд социальных услуг непосредственно связаны с существованием системы обязательного медицинского страхования (например, медицинская помощь в рамках программ ОМС) и бюджетного финансирования.
Полагаем, что к числу признаков социальных услуг следует отнести и принятие на себя государством или иными публичными структурами (например, местным самоуправлением) ответственности (полной или частичной) за оказание социальных услуг. С учетом того, что оказание большинства социальных услуг не имеет материального результата и это создает значительные сложности в определении их качества, важное значение приобретает деятельность государства по созданию системы стандартов и регламентации самой процедуры оказания услуг.
Исходя из выделенных особенностей можно предложить следующее определение: социальные услуги - все виды услуг в сфере реализации социальных прав, оплата которых полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов или средств государственных внебюджетных фондов.[28]
В случаях, когда государство не создает систему государственных учреждений или механизмы обязательного социального страхования рисков, оно обязано обеспечить доступность услуг, предоставляемых частными организациями.
Право граждан на доступность необходимых благ и услуг предполагает, что в условиях техногенного общества, когда значительно возрастает зависимость человека от системы этих благ и услуг, необходимо не только участие государства в создании, расширении и совершенствовании этой системы, но и вмешательство в процесс получения, пользования теми или иными достижениями цивилизации. Основным актом, содержащим легальное толкование ряда вопросов, связанных с пониманием сущности социальных услуг, является Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"[29], ст. 3 которого раскрывает понятие "социальные услуги" как действия по оказанию отдельным категориям граждан, клиенту социальной службы помощи. При этом субъектами, которым предоставляются социальные услуги, выступают исключительно граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации.
Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52143-2003 "Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг" (принят постановлением Госстандарта России от 24 ноября 2003 г. N 327-ст) в зависимости от целей оказания услуг предусматривает шесть видов социальных услуг: социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-экономические, социально-правовые.[30]
Более развернутое представление об отдельных социальных услугах того или иного вида дает, например, ст. 17 упомянутого федерального закона. Так, к числу надомных социальных услуг относятся:
1) организация питания, включая доставку продуктов на дом;
2) помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости;
3) содействие в получении медицинской помощи, в том числе сопровождение в медицинские учреждения;
4) поддержание условий проживания в соответствии с гигиеническими требованиями;
5) содействие в организации юридической помощи и иных правовых услуг;
6) содействие в организации ритуальных услуг;
7) другие надомные социальные услуги.
Срочное социальное обслуживание (ст. 22 указанного закона) может включать следующие социальные услуги:
1) разовое обеспечение остро нуждающихся бесплатным горячим питанием или продуктовыми наборами;
2) обеспечение одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости;
3) разовое оказание материальной помощи;
4) содействие в получении временного жилого помещения;
5) организацию юридической помощи в целях защиты прав обслуживаемых лиц;
6) организацию экстренной медико-психологической помощи с привлечением для этой работы психологов и священнослужителей и выделением для этих целей дополнительных телефонных номеров;
7) иные срочные социальные услуги.
Действующим законодательством, в частности ст. 33 указанного выше федерального закона, предусмотрено существование негосударственного сектора социального обслуживания. Однако при этом следует учитывать, что государство гарантирует лишь право на социальное обслуживание в государственной системе социального обслуживания, где действует принцип льготной оплаты услуг.
Федеральный закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"[31] в ст. 7 закрепляет права граждан пожилого возраста при получении социальных услуг: на уважительное и гуманное отношение со стороны работников учреждений социального обслуживания; на выбор учреждения и формы социального обслуживания в порядке, установленном органами социальной защиты населения субъектов РФ; на информацию о своих правах, обязанностях и условиях оказания социальных услуг; на согласие и отказ от социального обслуживания; на конфиденциальность информации личного характера, ставшей известной работнику учреждения социального обслуживания при оказании социальных услуг; на защиту своих прав и законных интересов, в том числе в судебном порядке. Данные нормы содержат определенные требования и к самим услугам, поэтому должны быть учтены в соответствующих стандартах.
Статья 1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" дает определение понятия "набор социальных услуг": перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан в соответствии с настоящим федеральным законом.[32] Согласно ст. 6.2 данного закона в состав набора социальных услуг входят следующие социальные услуги: 1) дополнительная бесплатная медицинская помощь, включая обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера), предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение; 2) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.
Закрепленный законодательно подход к социальным услугам означает сведение системы социальных услуг лишь к совокупности услуг, предоставляемых льготным категориям граждан. По нашему мнению, данный подход является слишком узким, поскольку исключает из системы субъектов социальных услуг категорию граждан, пользующихся услугами государственной и муниципальной систем образования, культуры, здравоохранения, жилищного строительства на общих основаниях, вне рамок организаций социального обслуживания.