Важную роль в контроле над муниципальным потребительским рынком должны играть объединения граждан - союзы потребителей, товаропроизводителей и предпринимателей, общества защиты прав потребителей. Органы местного самоуправления должны наладить взаимодействие с этими объединениями, оказывать содействие в их работе, использовать формы общественного контроля над потребительским рынком.[40] В соответствии с Федеральным законом «О защите прав потребителей»[41] (с последующими изменениями) органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей не территории муниципального образования вправе:
1. рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты их прав;
2. обращаться в суды в защиту прав потребителей;
3. при выявлении по жалобе потребителя товаров (услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль качества и безопасности товаров (услуг).
В таблице 2.1 приведены в общем виде формы и методы воздействия на потребительский рынок различных муниципальных и общественных структур.
Таблица 2.1 Методы воздействия на потребительский рынок
| Регулирующие органы | Объекты регулирования | Формы и методы регулирования |
| Органы местного самоуправления | объемы производства товаров и услуг; уровень цен и тарифов; степень монополизации, развитие конкуренции; качество оказываемых услуг; уровень доходов населения, доступность услуг | регулирование цен и налоговых ставок в местный бюджет; муниципальный заказ; административные санкции; |
| Корпоративные объединения и организации производителей и предпринимателей | технический уровень и обеспечение конкурентоспособности оказываемых услуг; качество оказываемых услуг; степень монополизации и свободы конкуренции; | деловое консультирование; содействие в подготовке кадров, повышении качества обслуживания; проведение экспертиз; моральное воздействие; финансово-кредитная поддержка; |
| Союзы и объединения потребителей | Качество товаров и услуг, защита прав потребителей | независимая экспертиза; проведение кампаний по бойкоту и антирекламе в СМИ; обращения в судебные органы |
Источник: Зотова В.Б. Система муниципального управления. – Екатеринбург. – 2005. – С.96.
Для сокращения затрат на эти цели органы местного самоуправления создают специальные структуры, изучающие потребительский рынок и заключающие договоры на товарные поставки, оказание услуг для муниципальных нужд. Действенным регулятором цен на потребительском рынке являются налоговые льготы. Из других экономических регуляторов следует отметить ставки арендной платы за арендуемые помещения.
Сфера социальных услуг — важнейший элемент системы социальной защиты населения, что также отражается на организации ее хозяйственного механизма, который имеет двухъярусный характер. Область социальных гарантий составляет нерыночный сектор, а сверх них – свободные рыночные услуги.[42]
Механизм хозяйствования в сфере социально значимых услуг реализует важнейшую функцию - социальную справедливость, является необходимым инструментом социальной политики государства, способствует более справедливому распределению доходов, дифференциация которых вводится в систему экономических категорий.
Механизм отраслей социальных услуг в смешанной экономике выражает не просто совокупность организационно-экономичеких отношений, институциональных форм хозяйствования, рычагов и методов управления и регулирования этого комплекса. Механизм хозяйствования в социальной сфере – это социально-экономический механизм реализации социальных гарантий важнейших прав человека, социальной защиты населения, а также обеспечения равных стартовых возможностей гражданам в рыночной экономике, независимо от доходов и благосостояния родителей.
Приоритет социальной справедливости в формировании хозяйственного механизма основных отраслей социальных услуг не означает отрицание необходимости эффективной его организации, что предполагает внедрение в данной сфере рыночных отношений, механизма внутреннего рынка и конкуренции при сохранении системы социальных гарантий.
2.2 Нормативно-правовые основы регулирования рынка потребительских услуг на муниципальном уровне
Возрастание роли услуг в российской экономике обусловило закрепление категории "услуги" в Конституции РФ[43], ГК РФ[44], федеральных законах и иных правовых актах гражданского законодательства РФ.
В Конституции РФ гарантируется свободное перемещение услуг наряду с товарами и финансовыми средствами (ч. 1 ст. 8). Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74). Данные конституционные положения нашли отражение в п. 3 ст. 1 ГК РФ.
В ГК РФ регулированию отношений по оказанию услуг отводится значительное место. Принципиальное значение имеет признание услуги самостоятельным объектом гражданских прав (ст. 128 ГК РФ). Получил закрепление в гл. 39 ГК РФ и новый тип договора - договор о возмездном оказании услуг. Кроме того, в ГК РФ отношения по оказанию услуг урегулированы также и в рамках иных договорных типов.
Согласно п. 1 ст. 779 ГК РФ, по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Исходя из легального определения договора возмездного оказания услуг, его предметом является оказание услуг. Допускаемая законодателем тавтология, когда в названии договора и в его понятии используется одно выражение - "оказание услуг", обусловливается отсутствием, как в гражданском законодательстве, так и в гражданско-правовой доктрине, дефиниции услуг.
Проблема определения круга услуг, составляющих предмет данного договора, решается в гл. 39 ГК РФ двумя способами.[45] Во-первых, значение словосочетания "оказание услуг" раскрывается в скобках как совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности. Во-вторых, в п. 2 ст. 779 ГК РФ содержится открытый перечень услуг, на которые распространяются действия гл. 39 ГК РФ: услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные услуги, услуги по обучению, туристическому обслуживанию.
В ст. 780 ГК РФ устанавливается обязанность для исполнителя лично оказать услуги, если иное не предусмотрено договором. Однако в современной экономике подавляющее большинство услуг оказывается юридическими лицами, а в качестве непосредственных исполнителей выступают их работники. В договоре личность работника может быть конкретизирована, но при этом он не становится стороной по договору, а, следовательно, норма ст. 780 ГК РФ в данном случае не применима. Не работает она и в тех случаях, когда для заказчика важна степень известности, солидности и авторитетности фирмы. На заказчика возлагается обязанность оплатить оказанные ему услуги в сроки и порядке, предусмотренные в договоре (п. 1 ст. 781 ГК РФ). Возмездность является существенным признаком договора возмездного оказания услуг, что нашло отражение и в самом его наименовании. Безвозмездные отношения по оказанию услуг не подпадают под действие гл. 39 ГК РФ.
Особые правила о расчетах между сторонами предусмотрены на случаи невозможности исполнения обязательства об оказании услуг. Если невозможность исполнения возникла по вине заказчика, то он обязан, по общему правилу, оплатить услуги в полном объеме (п. 2 ст. 781 ГК РФ).
При невозможности исполнения обязательства по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, на заказчика возлагается обязанность по возмещению исполнителю фактически понесенных расходов. Тем самым риск невозможности исполнения обязательства возлагается на заказчика, если иное не предусмотрено законом или договором (п. 3 ст. 781 ГК РФ).[46]
В порядке исключения из общего правила ст. 310[47] ГК РФ сторонам по договору возмездного оказания услуг предоставляется право одностороннего отказа от его исполнения. В ст. 782 ГК РФ не установлены основания для одностороннего отказа, следовательно, отказ одной из сторон от исполнения договора возможен не только при существенном его нарушении другой стороной, но и в иных случаях. В зависимости от того, какая из сторон договора является инициатором прекращения договора, определяются и последствия. Если от исполнения договора отказался заказчик, то он обязан возместить исполнителю фактически понесенные им расходы (п. 1 ст. 782 ГК РФ). При отказе исполнителя от исполнения договора заказчику возмещаются убытки в полном объеме (п. 2 ст. 782 ГК РФ).[48]
Анализ положений гл. 39 ГК РФ показывает явную недостаточность правовых норм для эффективного регулирования отношений по возмездному оказанию услуг. Представляется, что именно это обстоятельство обусловило необходимость применения к договору возмездного оказания услуг общих положений о подряде и бытовом подряде, если это не противоречит специальным правилам о возмездном оказании услуг, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг (ст. 783 ГК РФ). [49]Распространение этих положений на отношения возмездного оказания услуг представляется вполне разумным, исходя из единства экономической сущности отношений по оказанию услуг и по выполнению работ. Опыт правового регулирования данных отношений в советский период в рамках договора подряда также подтверждает оправданность использования такого приема законодательной техники, позволяющего избежать повтора нормативного материала.