Такое отсутствие определенности в большинстве новых конституций, особенно принятых в последние десятилетия, не случайно. В современных условиях многих стран президентская власть занимает особое положение, она, как и "правительственная власть" (этот термин тоже появился сравнительно недавно) характеризуется своеобразием. В связи с этим встает вопрос: возможно ли жесткое отнесение президентской власти к определенной рубрике триады, да еще при различных формах правления?
В условиях парламентарных республик она, как власть, сведена к нулю, хотя президент и выполняет важные государственные полномочия. Лишь в экстраординарных случаях, он может действовать как реальная власть.
В президентской республике исполнительная власть президента трансформировалась в исполнительно-распорядительную. Он не просто исполняет законы, а ведет огромную административную работу, руководит различными сторонами общественной жизни при помощи государственного аппарата управления. Но, как мы видели, президент не только исполнитель, главный администратор, он активно участвует в нормотворчестве, имея по Конституциям ряда стран право, издавать акты с силой закона.
В полупрезидентской республике качество президентской власти в определенной мере изменяется. Президент как бы ставится над ветвями власти, "выносится за скобки", он отнюдь не только исполнитель законов и не главным образом исполнитель. Его исполнительно-распорядительная деятельность дополняется , а иногда и вытесняется арбитражной. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда по отношению к обществу в целом. Президенту, конечно, принадлежат исполнительно-распорядительные полномочия и нередко более весомые, чем в президентской республике. Они осуществляются часто и непосредственно, а нередко – через правительство. При президенте создается его собственная администрация помимо администрации правительства. Администрация президента представляет собой разветвленную систему, нередко подменяющую правительство, а в отдельных отношениях играющую и более важную роль. Президент активно участвует в законодательстве, более активно, чем в президентской республике, где он иногда не имеет даже права законодательной инициативы, его нормотворческие полномочия расширены: ведь его полномочие по конституции не ограничено ветвью исполнительной власти, и это дает ему большую свободу маневра.
Число полупрезидентских республик имеет тенденцию к росту. В специфических условиях государства переходного периода в них складывается своеобразная президентская власть. Отдельные элементы парламентаризма появляются и в традиционных президентских республиках. Президентская власть принимает своеобразный характер, она все более "отпочковывается" как особая разновидность государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям".[27]
Приступим, к центральным органам исполнительной власти. Как уже сказано выше к ним относятся правительство, министерства, комитеты и так далее.
Рассмотрим эти органы на примере Указа Президента РФ от 30 сентября 1992г. "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" и закона РФ "О Совете Министров – Правительства РФ", изложенных доктором юридических наук Ю.М. Козловым в своих статьях:
"Прежде всего, вопрос об организационно-правовом статусе Совета Министров РФ как органа государственной власти. При его решении "столкнулись" два принципиальных вопроса: президентский и парламентский. Первый подход находил свое выражение в том, что Правительство является высшим органом исполнительной власти, подотчетным Президенту РФ. В данном случае налицо ярко выраженное стремление закрепить независимость исполнительной власти в рамках буквально понимаемого разделения властей. Подобная позиция, если не доводить идею независимости исполнительной власти до абсолюта, вполне обосновано и имеет право на существование. Она выражает стремление исполнительной власти оградить себя от постоянного вмешательства законодательной власти в сферу исполнительной деятельности, от откровенно выражаемых попыток Парламента РФ превратить Совет Министров РФ в "свой" рабочий орган, лишив его практически всех ощутимых атрибутов самостоятельной ветви государственной власти.
Парламентский вариант решения поставленного вопроса базируется на презумпции верховенства Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ по отношению к федеральным органам исполнительной власти и прежде всего к Правительству РФ. Но ведь такая позиция, признаваемая безоговорочно, фактически ничего не оставляет от разделения властей в его юридически грамотном понимании, превращает Правительство не в исполнительный орган государственной власти, а в исполнительный аппарат Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, лишает его логически требуемой самостоятельности и независимости. Проявления подобных парламентских акций отчетливо видны и в Законе о Совете Министров РФ. Дело дошло до того, что теперь российский законодатель не только определяет структуру Совета Министров и порядок его деятельности, образует, реорганизует и упраздняет министерства, государственные комитеты и ведомства РФ, но даже утверждает и изменяет перечень указанных центральных органов государственного управления. Это уже явный "перебор". В своем стремлении "узурпировать" функции исполнительной власти, Парламент даже лишил Правительство права законодательной инициативы, что вообще необъяснимо. Ссылка на то, что такое право Совет Министров РФ приобретает только с 12 апреля 1993г., звучит неуклюже.
Президентский вариант Закона о Совете Министров РФ исходил из предпосылок, на мой взгляд, более предпочтительных. Главная их суть: Совет Министров – высший орган государственного управления РФ, подотчетный только Президенту; Председатель Правительства назначается и освобождается от должности Президентом с согласия Верховного Совета РФ; Президент назначает и освобождает от должности министров, председателей государственных комитетов, руководителей ведомств РФ; вопрос об отставке Правительства или его отдельных членов по их инициативе решается Президентом; образование, реорганизация и ликвидация центральных органов федеральной исполнительной власти осуществляются Президентом и т.п. Все эти и иные позиции логически предопределялись закрепленным в Конституции РФ статусом Президента как главы исполнительной власти РФ.
Однако Верховный Совет РФ существенно ограничен полномочия Президента по отношению к Правительству РФ, взяв тем самым на себя ответственность за правительственную деятельность. Но при разделении властей такое положение недопустимо. Парламент фактически и юридически к подобной роли не подготовлен. Мало того, как показывает практика его функционирования, берясь за все, он, по существу, является органом, наиболее безответственным. Именно таков уготованный им самим для себя имидж.
"Увлечение" Парламента РФ организационными проблемами деятельности Правительства негативно сказывается на приоритетных направлениях законотворчества. Законов много, а механизм их реализации оставляет, как правило, желать лучшего. Отсюда постоянные изменения, вносимые в ранее принятые законодательные акты. Отсюда и стремление Парламента перманентно "вторгаться" в сферу функционирования иной ветви государственной власти, кстати, весьма неквалифицированное. Да другое и не может быть с учетом профессионализма многофракционности Парламента, отсутствие реальных политических партий, чья воля и интересы доминируют в западных парламентах и соответственно предопределяют решающее влияние на правительственную деятельность.
В современной России политическая ситуация иная, а потому мы и являемся свидетелями многих странных вещей, а нередко и нелепостей, авторство которых принадлежит Верховному Совету РФ.
Заслуживает внимания и вопрос об отставке Правительства РФ. В данном случае основные положения Закона о Совете Министров РФ вполне приемлемы. Однако есть одно сомнительное положение. Имеется ввиду следующее. Все ясно, когда Правительству выражается недоверие либо отставка происходит по инициативе Президента РФ или же самого Правительства. Но совершенно непонятен смысл ч.4 ст.11 Закона, в которой безотносительно к тому или иному варианту отставки сказано, что отставка Председателя Совета Министров влечет за собой (видимо в обязательном порядке) отставку Правительства в полном составе.
Почему? Неужели смерть или тяжелое заболевание Председателя Совета Министров автоматически ставит весь состав Правительства в положение "отставников"? Вряд ли об этом шла речь, но соответствующих объяснений в Законе, к сожалению не содержится".[28]
"В соответствии с Указом Президента РФ от 30 сентября 1992г. "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" предусмотрена следующая система исполнительных органов: а) министерства РФ, б) государственные комитеты РФ, в) комитеты РФ, г) федеральные службы, д) российские агентства, е) федеральные инспекции.
Министерство – центральный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности.
Государственный комитет – центральный орган федеральной исполнительной власти осуществляющий межотраслевое регулирования. Сразу возникает вопрос: в чем различие между руководством, присущим министерству, и регулированием присущим государственным комитетам? Ведь регулирование - одна из непременно непременных функций управленческой деятельности. Значит, было бы обоснованным "привязать" государственные комитеты к межотраслевому управлению, согласовав его со сферами, а не с отраслями управления.