Глава3: Контрольные полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации
Конституции и уставы многих субъектов РФ более подробно гово-
рят о контрольной функции законодательных органов субъектов РФ,
чем это делает Конституция РФ в отношении прерогатив Федераль-
ного Собрания. Например, в Уставе города Москвы говорится об осу-
ществлении данным представительным органом контрольных функ-
ций вообще, установленных законом города Москвы в соответствии с
Основным Законом Москвы и федеральным законодательством. Рег-
ламент Московской городской Думы, развивая положения Устава го-
рода, предусматривает, что в каждом постановлении и решении Думы
указывается лицо (структурное формирование Думы), контролирую-
щее его исполнение и, как правило, срок исполнения. Регламент ука-
зывает, что целью контроля является выявление степени эффектив-
ности реализации положений документа, причин, затрудняющих их
исполнение, определение .лиц (органов), препятствующих исполне-
нию, привлечение их к ответственности, а также, при необходимости,
обеспечение исполнения документа в судебном порядке. При этом для выполнения перечисленных полномочий лицу (органу), на которое Дума возложила контроль, никаких специальных доверенностей
требуется. После заслушивания по истечении установленного с
сообщения о ходе выполнения постановления или решения ду
ма может снять постановление (решение) с контроля как выполнена
снять с контроля отдельные пункты постановления (решения) как вы
полненные; продлить контрольные полномочия; возложить контрою
ные полномочия на иное лицо либо орган; отменить постановление
(решение); изменить постановление (решение) или дополнить его;
принять дополнительное постановление (решение).
Устанавливая контрольные полномочия законодательной влас,
над властью исполнительной следует все подчеркнуть их самостоя
тельность. Как следует из постановления Конституционного Суда рф
от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, консти
туционный принцип единства государственной власти требует, чтобы
субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоот
ношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку со
гласно Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви
власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы
предусмотренные Конституцией, закреплять в Основном законе субъ
екта РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по
отношению к представительному органу положение. Это противоре
чило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как создавало бы препят
ствия для реализации ее положения о том, что по определенным пол
номочиям федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему ис
полнительной власти. В частности, Суд признал не соответствующим-
и Конституции РФ обязанность высшего должностного лица субъ-
екта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта
РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной
власти субъекта РФ. Это противоречит принципу разделения властей
в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнитель-
ной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной,
с правом последней давать какие-либо указания или принимать реше-
ния, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц
исполнительной власти. Но не может рассматриваться как нарушаю-
щее принцип разделения властей представление докладов, посланий и
других сообщений, имеющих информационный характер'.
Общие положения о контрольных полномочиях парламентов
субъектов РФ, в первую очередь, устанавливает федеральное законо-
дательство.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законательных (представительных) и исполнительных органов государст-
венной власти субъектов РФ» (пп. «а» п. 4 ст. 5), как уже отме-
чалось, закрепил за законодательными органами осуществление
ряду с другими уполномоченными на то органами контроль за
соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением
бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распор-
ряжения собственностью субъекта РФ'. Формы такого контроля нах-
ххходят свое развитие как в иных федеральных законах (например,
Бюджетном кодексе РФ), так и в конституциях, уставах и законах
субъектов РФ, регламентах законодательных органов власти субъек-
тов РФ.
Контроль за исполнением бюджета. Выше говорилось, что зако-
нодательные (представительные) органы в Российской Федерации,
Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 265), обладают разнообразны-
ми формами финансового контроля'. В некоторых субъектах РФ (на-
пример, Республика Саха (Якутия)) принимаются специальные зако-
ны, регулирующие контроль за расходованием бюджетных средств.
В законе закрепляются принципы такого контроля (законность, объ-
ективность, независимость и гласность), объекты контроля, права ор-
ганов, уполномоченных осуществлять контроль, обязательность ис-
полнения требований этих органов, ответственность за нецелевое
использование бюджетных средств, порядок наложения администра-
тивных взыскании.
В Свердловской области, к примеру, Закон «О контрольных функ-
циях Законодательного Собрания Свердловской области в сфере бюд-
жета и финансов» дает возможность парламенту области осущест-
влять контрольные полномочия в отношении областных органов
исполнительной власти, органов местного самоуправления, предпри-
ятий всех форм собственности и общественных объединений. Парла-
ментский контроль осуществляется в таких сферах, как порядок фор-
мирования бюджета, целевое использование бюджетных средств,
исполнение защищенных статей, обоснованность перераспределения
бюджетных ресурсов, выполнение мероприятий по покрытию дефиц-
ита, своевременность предоставления Правительством отчетов об исполнении бюджета, использование заемных средств и кредит
ресурсов, соблюдение налогового законодательства и законодатель
ва о ценных бумагах. В качестве контрольных мероприятий на основе
постановлений палат областной легислатуры проводятся ревизии и
проверки.
В Москве ежегодно после соответствующего доклада городок
Правительства Дума принимает закон об исполнении бюджета, а в
постановлении Думы о введении в действие указанного закона отме
чаются недостатки в деятельности Правительства в данной сфере
предлагается Правительству их исправить.
В субъектах РФ, так же как и на федеральном уровне, создан,„
специализированные органы, которые оказывают парламентам субъ
ектов РФ содействие по контролю за исполнением бюджетов (причем,
в одних субъектах РФ они являются самостоятельными (имеют ста
тус юридического лица), а в других — входят в структуру парламен
та). Вместе с тем везде, где они созданы, они сюрмируются законода
тельными органами субъектов РФ. Контрольно-счетные органы
имеют различные названия — счетная палата, государственный кон
трольный комитет, контрольно-счетная комиссия и пр., однако более
половины именуются контрольно-счетными палатами. Основной за
дачей контрольно-счетного органа в любом субъекте РФ является
контроль за использованием бюджетных средств, но в различных
субъектах РФ на рассматриваемый орган могут возлагаться и иные
полномочия. Например, в Республике Алтай в функции такого органа
входит также контроль над управлением республиканской собствен
ностью, а в Республике Саха (Якутия) — над расходованием средств
фонда драгоценных металлов.
Контрольно-счетные органы субъектов работают довольно актив
но. К примеру, Контрольно-счетная палата Иркутской области за
пять лет своей работы провела более 500 контрольных мерогрия
тия. В ходе ревизий и проверок выявлено, что более 5 млрд руб.
(в том числе на 2,02 млрд. руб. областной собственности) использо
вано с финансовыми и имущественными нарушениями. Обнаруже
но, что потери областного бюджета составили 109,3 млн руб., на
8,6 млн руб. выявлено неучтенного областного имущества, в област
ную казну возвращено 441,1 млн руб. На содержание Палаты за
пять лет израсходовано 18,14 млн руб., что составляет 0,4% суммы
выявленных финансовых и имущественных нарушений и 4% сум
мы возвращенных средств. Существенен вклад Контрольно-счетной
палаты и в разработку рационального областного бюджета. Так, при
формировании бюджета Иркутской области на 2000 г. Палата вы
явила неучтенные в проекте бюджета доходы на сумму более 600 млн Руб., а при сформировании бюджета на 2001 г. — около 1,6 млр ру . на сумму которых учтена и увеличена доходная часть
консолидированного бюджета.
Парламенты субъектов РФ также обладают довольно широкими
полномочиями не только по контролю за исполнением бюджета, но и
о контролю за использованием имущества, находящегося в собствен-
ности субъекта РФ, выполнению программ и планов социально-эко-
номического развития. Например, Волгоградская областная Дума в
целях контроля за распоряжением собственностью областью вп аве
установить перечень объектов, имеющих особо важное значение, ра-
споряжение которыми осуществляется с согласия Думы (п. 2 ст. 28 Ус-
тава Волгоградской области).
Специализированные временные комиссии. Регламенты практ-
ически всех законодательных органов субъектов РФ предусматривают
право этих органов создавать временные комиссии, деятельность ко-
торых ограничена определенным сроком и конкретной задачей. Ана-
логичные положения присутствуют во всех регламентах регионал-
ьных легислатур. Одним из немногих исключений является, к примеру
Московская городская Дума. В ней комиссии создаются только на по-
стоянной основе, т.е. на весь созыв, а временные образования имену-
ются группами или рабочими группами. Такие временные органы
могут создаваться специально для проведения, проверок в порядке
контроля.