§ 3. Эволюция органов исполнительной власти РФ.
В 1990 году в Советском Союзе начался политический кризис, приведший к возникновению параллельной системы государственного управления. Наряду с союзными министерствами за короткий промежуток времени возникли российские республиканские министерства и ведомства.
Возникло своеобразное двоевластие в системе исполнительной власти: существовали союзные министерства с подчинёнными им учреждениями, предприятиями, организациями и российские министерства и ведомства со своими органами управления.
После распада Союза ССР в 1991 году началась ликвидация прежней системы управления. Союзные министерства были ликвидированы, а подчинённые им предприятия либо акционировались, либо были переданы в подчинение российских министерств и ведомств.
В этот период в России формировалась новая система управления. За основу в этой системе был взят лозунг об уничтожении административно-командной системы управления, создании принципиально нового государственного аппарата, не вмешивающегося в экономику, а создающего условия для её либерализации, приватизации, фермеризации сельского хозяйства и т.д.
Изменение принципов организации системы власти было положено в изменённую структуру исполнительной ветви власти. По мнению Президента России, исполнительная власть должна была стать самостоятельной, поэтому и система исполнительной власти также должна была измениться.
Но для того чтобы построить систему исполнительной власти по новым принципам, необходимо было новое законодательство. Однако правовая основа российской государственности в начале 90-х годов была противоречивой. Строгая иерархия системы Советов и исполкомов сконцентрировала в себе все властные функции и полномочия. С одной стороны, действовало законодательство, унаследованное от СССР. С другой – новая президентская власть, федерализм, принцип разделения властей. Более того, жёсткая централизация в управлении последних лет сильно ослабила регионы. К тому же формирование системы исполнительной власти должно было начаться в условиях ещё не сформированного государственного аппарата, отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов после крушения административно-хозяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей. А главное – отсутствовала теоретически обоснованная концепция системы органов исполнительной власти: не были определены принципы построения системы, перечень органов исполнительной власти, образующих эту систему, формы и виды взаимоотношений между элементами системы и т.д.
Поэтому вполне естественно, что определённые проблемы в организации деятельности органов исполнительной власти конца ХХ века перешли и в ХХI век.
Одна из них – последствия, вызванные кризисом в государственном управлении.
Общеизвестно, что кризис в системе государственного управления может быть обусловлен:
а) политическим кризисом,
б) неправильно организованной системой управления,
в) нарушением баланса в управлении: наличие жёсткой централизации или полной децентрализации, отсутствие контроля в системе исполнительной власти, слабое взаимодействие или неурегулированность взаимоотношений между элементами, образующими единую систему исполнительной власти, и т.п.
Почти всех этих условий не избежало и наше общество.
Кризис исполнительной власти конца прошлого века – начала нынешнего был спровоцирован политическим кризисом в государстве, из-за чего невозможно было правильно организовать систему управления. Осложнялось всё тем, что в управлении в кратчайшие сроки и быстрыми темпами осуществлялся переход от жёсткой централизации к полной децентрализации. Этому сопутствовали политический авантюризм и острая борьба за власть.
Утверждение системы и структуры центральных органов федеральной исполнительной власти осуществлялось Президентом РФ – главой исполнительной власти. Например, указами Президента РФ от 30 сентября 1992 года № 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» и от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» было установлено, что организационно-правовыми формами центральных органов федеральной исполнительной власти являются в числе прочих и министерства РФ.
Насколько это было оправдано сейчас судить сложно. С правовой точки зрения, в этом, конечно, есть некоторые коллизии. С точки зрения целесообразности, видимо, такое положение было вызвано политической необходимостью. Тем не менее Президент РФ проявлял активность не только в определении системы и структуры органов исполнительной власти, но и устанавливал правовой статус органов, входящих в эту систему.
Например, вышестоящим Указом было установлено, что министерство РФ является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности. Также устанавливалось, что руководитель министерства – министр – входит по должности в состав Правительства, осуществляет руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и несёт персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.
Также было определено, что все министерства Российской Федерации создаются, а их руководителя назначаются Президентом РФ, заместители руководителей центральных органов федеральной исполнительной власти – Правительством РФ.
Вышеназванные указы в целом устанавливали и объём полномочий должностных лиц министерств. Так, руководители министерств и госкомитетов, входящие по должности в состав Правительства, имели право координировать деятельность комитетов РФ, федеральных служб и инспекций, агентств по тем вопросам, которые относились к их совместной компетенции.
Таким образом, согласно указу Президента от 30 сентября 1992 года № 1148 было создано 22 министерства, 8 государственных комитетов и 39 иных центральных органов федеральной исполнительной власти.
В то время это можно было понять. Самостоятельность органов управления за слишком короткий период не могла наступить в результате ликвидации одних органов и создания других. Возникновение относительной самостоятельности органов управления – это длительный процесс, чётко спланированный и обеспеченный определёнными ресурсами, в том числе нормами права.
ГЛАВА II. СИСТЕМА И СТРУКТУРА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РФ.
§ 1. Проблемы системы и структуры органов исполнительной власти.
Стабильность жизнедеятельности любого общества зависит от воздействия на него множества факторов: политики, экономики, права, традиций. Исторический анализ государственного строительства в России показывает, что формирование российской системы исполнительной власти является процессом сложным, противоречивым, напрямую зависящим от специфики государственного устройства и его составляющей – формы правления. Помимо объективных экономических, социальных факторов немалое влияние на него оказывала личность, возглавлявшая государство. Деятельность главы государства почти всегда определяла наличие тех или иных органов государственной власти и их сущность.
Россия с момента оформления собственной государственности находится в состоянии постоянного реформирования: территориального, экономического, политико-правового, социального. Особенно подвержен, как уже отмечалось выше, сам государственный аппарат. Процессы совершенствования управленческих структур проходили и проходят медленно, а иногда и мучительно, не всегда достигая желаемых результатов. Обычно государство ставило перед реформой обширные задачи, несоизмеримые с возможностями и ресурсами страны. Это оборачивалось разрастанием государственного аппарата, увеличением выделения денежных средств на его содержание. Все проводимые усовершенствования государственного управления были косвенным образом направлены на преодоление дефицита денежных ресурсов. Кроме того, характер административных реформ в значительной мере определяется российской ментальностью и особенностями российской государственности и представляет собой бесконечные этапы преобразований и их последствий.
В настоящее время реформирование политической, правовой и экономической систем РФ закрепило предметы совместного ведения РФ и её субъектов в Конституции РФ и иных федеральных законах, а также наделило субъекты РФ правом осуществления собственного правового регулирования во многих сферах общественной жизни. За сравнительно небольшой отрезок времени (с 1993 года) был осуществлён первоначальный этап становления федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Можно даже сказать, произошёл огромнейший скачок от партийно-правовых догм к общепринятым международным стандартам и новому восприятию правовой действительности гражданским обществом. С другой стороны, процесс его оформления приобретает длительный и незавершённый характер, что предопределяет низкую эффективность применения правовых норм и научно-обоснованных исследований в области формирования единой системы исполнительной власти. До 2000 года решение вопросов единства исполнительной власти на федеральном уровне носило декларативный характер. Так, совершенствование структуры органов исполнительной власти в 1996-1997 годах обозначилось изданием указов Президента РФ: «О системе федеральных органов исполнительной власти», «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Редакции указанных нормативно-правовых актов постоянно видоизменяя друг друга, а одна из них была отменена по причине финансовой невозможности практического применения. Подобная ситуация имела место во всех субъектах РФ.