Множественность проектов реформирования системы управления в России свидетельствует о множестве проблем, возникших перед властью после отмены крепостного права, а именно: каковы будут права дворянства; как сохранить его привилегированное положение в обществе; каковы будут полномочия новых органов управления, их взаимоотношения с административными органами; и, наконец, на какие средства будут существовать органы местного самоуправления.[4]
Ответы на все эти вопросы должны были быть получены в ходе самой реформы.
Сама реформа началась с принятием «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Так или иначе проект положения «О губернских и уездных земских учреждениях» в марте 1863 г. был опубликован, а 1 января 1864 г., после обсуждения в Государственном Совете и подписания Александром II, получил силу закона. Согласно этому закону, введение земского самоуправления предусматривалось лишь в 34 губерниях из 69; земств были лишены национальные окраины (Польша, Литва, Казахстан, Средняя Азия), Архангельская, Астраханская, Оренбургская губернии и Сибири Учреждение земств носило постепенный характер: за первые два года они были введены в 19 губерниях, в 1867 г. — в 9, за последующие 10 лет — еще в 6 губерниях[5].
В положении « О губернских и уездных земских учреждениях» можно выделить три главных принципа: всесословное начало формирования земств; независимость земств от государственной администрации, хотя и ограниченная законом; принципиально новое административно-территориальное деление государства, когда губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными.
Земское представительство было впервые построено на всесословном начале, сфера деятельности была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Таким образом, впервые в истории государственного управления России земские учреждения не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами. Губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным - с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы управления на местах.
И, наконец, впервые, в стране создавалось самоуправление граждан: система земского представительства основывалась на всесословности, а не на корпоративности. В данном законодательном акте получили закрепление начала выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных, что нашло свое выражение в устройстве земств.
1.2. Структура, компетенция и функции земств
Согласно положению «О губернских и уездных земских учреждениях» структура земских учреждений предусматривала наличие распорядительных органов - уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов — уездных и губернских земских управ.
Собрания избирались на 3 года. Их члены именовались гласными (количество гласных в уездном собрании колебалось от 10 до 96, в губернском — от 15 до 100).
Система выборов в уездные земские собрания называлась куриальной. Для выборов в земские органы учреждались три курии.
Первая курия — землевладельческая, В нее входили все, кто располагал земельной собственностью в размере не менее 200 десятин или владел недвижимостью на сумму от 15 тыс. руб. При этом допускалось дробление ценза: мелкие собственники, владевшие 10 десятинами земли (но не менее), могли суммировать свои доли; таким образом, 20 крестьян с 10десятинами (или 10 крестьян с 20 десятинами и т. д.) могли быть избирателями по данной курии, но имели лишь один голос. Также избирателями могли быть монастыри, владевшие земельной собственностью, и различные юридические лица; их интересы представляли уполномоченные и поверенные.
Вторая курия называлась городской. В нее входили владельцы недвижимости (в разных городах ценз составлял от 500 до 3000 руб.) и торгово-промышленных заведений с торговым оборотом не ниже 6000 руб., а также уполномоченные, представлявшие интересы различных юридических лиц.
Третья курия была курией сельских обществ. Ее можно назвать также крестьянской (точно также, как первая курия была фактически помещичьей, а вторая — купеческой), но избираться от нее могли и представители духовенства, и помещики. Ценза здесь не было, но выборы были двухстепенными. Сначала в деревнях и селах на сходах избирали выборщиков, затем эти выборщики на волостном сходе избирали выборщиков на уездные съезды, выбиравшие непосредственно «гласных» от третьей курии ( депутатов).
Число гласных одной курии не могло превышать их общего количества от двух других. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания (примерно в пропорции 1:6). Все это приводило к преобладанию в земствах дворянства: так, в уездных земских собраниях доля дворян составляла в среднем 42% (крестьян — 38%), в уездных земских управах было 55% дворян (31% — крестьян), в губернских земских собраниях — уже 74% дворян (10% — крестьян) и в губернских земских управах — 90% дворян (1,5% — крестьян)[6].
Председатели земских собраний и в уезде, и в губернии были предводителями дворянства. Председатели управ избирались на соответствующих земских собраниях. Собрания должны были собираться ежегодно (хотя кворум часто срывался), Гласные не получали жалованья, но если они проживали в другом населенном пункте, им выплачивались командировочные, суточные и прогонные, Земские управы работали на постоянной основе, их члены и служащие получали жалованье. В среднем в губернских управах работало по 200— 300 человек конторских служащих (например, в Казанской — 182 человека), Структурными подразделениями управ были отделы. В земских управах различных губерний насчитывалось от 13 до 22 отделов, в том числе распорядительный, санитарный, отдел народного образования, статистический, страховой, дорожный, ветеринарный, агрономический, бухгалтерия и др. Иногда в структуру земских исполнительных органов входили больницы, учительские и фельдшерские школы и даже редакция газеты.
Таким образом, «Положение...» предусматривало двухуровневую (территориальную) структуру земских учреждений: на уровне уезда и на уровне губернии. С точки зрения функциональных обязанностей земские учреждения делились на избирательные, распорядительные и исполнительные органы.
Итак, в систему земских учреждений входили:
избирательные съезды, задача которых состояла в том, чтобы раз в три года определять состав корпуса уездных гласных;
губернские и уездные земские собрания, которые представляли собой распорядительные органы;
губернские и уездные земские управы, которые являлись исполнительными органами.
В основу избирательной системы было положено имущественное, в значительной мере — сословное начало.
Согласно «Положению» 1864 года, в компетенцию земств входили:
· устройство и содержание местных путей сообщения;
· забота о развитии местной торговли и промышленности;
· народное продовольственное дело (борьба с голодом);
· земская почта;
· земские школы, больницы, богадельни и приюты;
· ветеринарная и агрономическая службы;
· взаимное страхование;
· постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.
В пределах этой компетенции земства жестко контролировались администрацией (губернатором и министерством внутренних дел). Она имела право отменять любые постановления земских собраний, если возникали сомнения в законности этих постановлений, не утверждать любое должностное лицо, избранное земством (с 1867г.). Кроме того, земства не обладали средствами принуждения и были вынуждены в случае необходимости обращаться в полицию. Наконец, земствам разных губерний было даже запрещено сообщаться друг с другом[7].
Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались решением земских собраний, их постановлениями и инструкциями, не выходящими за пределы компетенции земств. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием.[8]
Самостоятельность земских учреждений, провозглашенная в «Положении..» , на деле носила во многом декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в губернии и уезде принятых постановлений. При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать применения принудительных мер от местной полиции, либо взыскивать с виновных через суд.
Положение о земских учреждениях содержало нормы, которые позволяли центральному и местному государственному аппарату направлять деятельность земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство внутренних дел устанавливало и правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху (например, постановлений о приведении в действие земских смет и раскладок, об отстранении от должности членов земских управ и т.д.).