Смекни!
smekni.com

Земское и местное самоуправление в дореволюционной России (стр. 4 из 6)

С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного совета, а впоследствии получили право выдвигать

кандидатов в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе.[15]

Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями -губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.

Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее:

Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого местного «самоуправления». Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.

Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, управление на местах оказалось под жестким давлением государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав,

контрреформы не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.

В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.

Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.[16]

Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. модернизации государственного строя России.

2.2. Бюджет земств

Успешное функционирование земств было в значительной степени результатом разумного построения земских бюджетов.

Доходы земств могли составлять значительные суммы (так, Казанское земство в 1900 г. получило 2 млн 828 тыс. руб.)[17]. Они делились на окладные (от слова «обложение») и неокладные. К окладным относились доходы от обложения недвижимого имущества в губернии (до 2/3), имущества, принадлежащего земству, а также выдачи документов на право торговли спирт­ными напитками. К неокладным — судебные пошлины, сбо­ры с различных бумаг у земских начальников и т. д.

Расходы земств делились на обязательные, предписанные законом, и необязательные, т. е. те, которые могли устанавли­ваться земскими гласными на свое усмотрение. К числу обя­зательных относилось участие в расходах государственных уч­реждений (например, содержание тюрем). К числу необязатель­ных — народное образование, здравоохранение и даже содержание самих земских учреждений. Структура расходов могла меняться, и в заслугу гласным ряда земств надо поста­вить усиление социальной направленности бюджетов. В част­ности, если в 1890-е гг. в Казанском земстве на первом месте среди бюджетных трат было участие в расходах государствен­ных учреждений, то в 1900 г. на первом месте оказывается здра­воохранение (на него отводился 31 % бюджетных расходов), на втором — народное образование, а участие в расходах государ­ственных учреждений отодвинулось на третье место.

Именно социальная направленность деятельности земств позволила им добиться определенных результатов в области образования, здравоохранения и статистического учета, повы­сить репутацию земства как общественного института. Одна­ко земства не решили, вернее, не успели решить ряд насущ­ных социальных проблем, таких как всеобщее начальное обу­чение и т. д.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие - специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора –местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, специальные сборы с имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и др.

Работа земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, ибо их служба относилась к общественным обязанностям. Запрещалось также вознаграждение за работу в специальных комиссиях при управах, хотя наемные служащие комиссий получали соответствующую плату.[18]

Таким образом, «в основу защиты имущественных интересов различных сословий в земских учреждениях был положен принцип самофинансирования».

Несмотря на скудный бюджет, наиболее передовые земства умудрялись выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т.п. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.


Глава III. Земства, городские думы в эпоху войн и революций

В ходе революции 1905-1907 гг. произошло некоторое из­менение статуса земств: был восстановлен прежний (существо­вавший до 1890 г.) порядок избрания гласных от крестьян. Уез­дные земства получили право выбирать мировых судей, а гу­бернские земские собрания — право посылать по одному гласному в Государственный Совет.

Вскоре после начала первой мировой войны образуются Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый объединил земцев из 41 губернии, центральным ор­ганом был съезд (по 2 представителя от губернии). Возглавил союз кн. Г. Львов. Губернские земские управы были отделени­ями союза на местах. Аналогично строился и городской союз (возглавлялся А. Гучковым и др.)[19].

Первоначально союзы заведовали санитарным делом, но позже их функции расширились, включив снабжение армии в целом. В аппарате союзов выделялись такие отделы, как за­готовительный, продовольственный, эвакуационный и пр.

В 1915 г. оба союза объединились в Союз городов и земств («Земгор»). «Земгор» имел собственные предприятия, магази­ны. Несмотря на то, что земства стали одной из важнейших опор тотальной мобилизации в годы мировой войны, расширение их влияния начинает беспокоить царское правительство. По мне­нию некоторых исследователей, это способствовало отчуждению земства от населения и росту недовольства со стороны пос­леднего. Земские служащие (агрономы, ветеринары и т. д.) все больше внимания уделяли не помощи крестьянству, а разверстке поставок продуктов и их распределению. Милитаризовались и земские финансы. Иначе говоря, земства все больше начинали брать у населения, перестав оказывать ему ряд услуг.

3.1. Земства и городские думы в 1917 г.

После февральской революции Временное правительство упраздняет представителей царской администрации на мес­тах — губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальни­ков и пр. Их функции передаются губернским, городским и уездным комиссарам Временного правительства. Ими стано­вятся председатели губернских и уездных земских управ и городские головы. Расширяются полномочия земств и город­ских дум (в их ведении, например, находится милиция), под­вергающихся серьезнейшим изменениям.

Развитие революции ускоряет демократизацию городских дум. С 15 апреля 1917 г. прежние сословные и имущественные ограничения отменяются, а выборы в думы становятся всеоб­щими, равными и прямыми с тайным голосованием. В круп­ных городах учреждаются районные городские думы и управы (их компетенция была, естественно, ограничена санитарным над­зором, снабжением продовольствием, общественным призре­нием и т. п.). Но муниципальная реформа не оправдала ожи­даний (быть может, завышенных); напротив, чрезмерно поли­тизированное городское самоуправление стало совершенно беспомощным в хозяйственном отношении. Израсходовав ог­ромные средства, к осени 1917 г. оно исчерпало бюджетные средства и тем самым способствовало наступлению топливного и продовольственного кризиса.

Демократизация коснулась и земств — здесь также вводи­лось всеобщее, равное, прямое и тайное голосование (21 мая 1917 г.). Реорганизовывалась и низшая ступень управления. Было принято решение об упразднении крестьянского само­управления и учреждении волостного земства (об этом земцы мечтали лет 15—20). Но если при самодержавии волостное зем­ство мыслилось как независимое от крестьянской админист­рации и занимающееся социально-экономическими вопроса­ми, то в мае 1917 г. волостные земства вынуждены были при­нять на себя фискальные и полицейские функции, что не добавило им авторитета. Более того, введение их было встре­чено кое-где с неприязнью, как угроза увеличения налогов. Это породило желание отказаться от всякого земского обложения и земств вообще. Как раз в это время появляются Советы.