С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного совета, а впоследствии получили право выдвигать
кандидатов в Государственную думу. Таким образом, представители земств оказались в обеих палатах российского парламента: в Государственном совете и Государственной думе.[15]
Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями -губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.
Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее:
Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого местного «самоуправления». Земские учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.
Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.
В-третьих, управление на местах оказалось под жестким давлением государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.
В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности состава земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав,
контрреформы не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.
В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.
Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.[16]
Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. модернизации государственного строя России.
Успешное функционирование земств было в значительной степени результатом разумного построения земских бюджетов.
Доходы земств могли составлять значительные суммы (так, Казанское земство в 1900 г. получило 2 млн 828 тыс. руб.)[17]. Они делились на окладные (от слова «обложение») и неокладные. К окладным относились доходы от обложения недвижимого имущества в губернии (до 2/3), имущества, принадлежащего земству, а также выдачи документов на право торговли спиртными напитками. К неокладным — судебные пошлины, сборы с различных бумаг у земских начальников и т. д.
Расходы земств делились на обязательные, предписанные законом, и необязательные, т. е. те, которые могли устанавливаться земскими гласными на свое усмотрение. К числу обязательных относилось участие в расходах государственных учреждений (например, содержание тюрем). К числу необязательных — народное образование, здравоохранение и даже содержание самих земских учреждений. Структура расходов могла меняться, и в заслугу гласным ряда земств надо поставить усиление социальной направленности бюджетов. В частности, если в 1890-е гг. в Казанском земстве на первом месте среди бюджетных трат было участие в расходах государственных учреждений, то в 1900 г. на первом месте оказывается здравоохранение (на него отводился 31 % бюджетных расходов), на втором — народное образование, а участие в расходах государственных учреждений отодвинулось на третье место.
Именно социальная направленность деятельности земств позволила им добиться определенных результатов в области образования, здравоохранения и статистического учета, повысить репутацию земства как общественного института. Однако земства не решили, вернее, не успели решить ряд насущных социальных проблем, таких как всеобщее начальное обучение и т. д.
Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие - специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.
Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора –местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, специальные сборы с имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и др.
Работа земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, ибо их служба относилась к общественным обязанностям. Запрещалось также вознаграждение за работу в специальных комиссиях при управах, хотя наемные служащие комиссий получали соответствующую плату.[18]
Таким образом, «в основу защиты имущественных интересов различных сословий в земских учреждениях был положен принцип самофинансирования».
Несмотря на скудный бюджет, наиболее передовые земства умудрялись выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т.п. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.
Глава III. Земства, городские думы в эпоху войн и революций
В ходе революции 1905-1907 гг. произошло некоторое изменение статуса земств: был восстановлен прежний (существовавший до 1890 г.) порядок избрания гласных от крестьян. Уездные земства получили право выбирать мировых судей, а губернские земские собрания — право посылать по одному гласному в Государственный Совет.
Вскоре после начала первой мировой войны образуются Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый объединил земцев из 41 губернии, центральным органом был съезд (по 2 представителя от губернии). Возглавил союз кн. Г. Львов. Губернские земские управы были отделениями союза на местах. Аналогично строился и городской союз (возглавлялся А. Гучковым и др.)[19].
Первоначально союзы заведовали санитарным делом, но позже их функции расширились, включив снабжение армии в целом. В аппарате союзов выделялись такие отделы, как заготовительный, продовольственный, эвакуационный и пр.
В 1915 г. оба союза объединились в Союз городов и земств («Земгор»). «Земгор» имел собственные предприятия, магазины. Несмотря на то, что земства стали одной из важнейших опор тотальной мобилизации в годы мировой войны, расширение их влияния начинает беспокоить царское правительство. По мнению некоторых исследователей, это способствовало отчуждению земства от населения и росту недовольства со стороны последнего. Земские служащие (агрономы, ветеринары и т. д.) все больше внимания уделяли не помощи крестьянству, а разверстке поставок продуктов и их распределению. Милитаризовались и земские финансы. Иначе говоря, земства все больше начинали брать у населения, перестав оказывать ему ряд услуг.
3.1. Земства и городские думы в 1917 г.
После февральской революции Временное правительство упраздняет представителей царской администрации на местах — губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальников и пр. Их функции передаются губернским, городским и уездным комиссарам Временного правительства. Ими становятся председатели губернских и уездных земских управ и городские головы. Расширяются полномочия земств и городских дум (в их ведении, например, находится милиция), подвергающихся серьезнейшим изменениям.
Развитие революции ускоряет демократизацию городских дум. С 15 апреля 1917 г. прежние сословные и имущественные ограничения отменяются, а выборы в думы становятся всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. В крупных городах учреждаются районные городские думы и управы (их компетенция была, естественно, ограничена санитарным надзором, снабжением продовольствием, общественным призрением и т. п.). Но муниципальная реформа не оправдала ожиданий (быть может, завышенных); напротив, чрезмерно политизированное городское самоуправление стало совершенно беспомощным в хозяйственном отношении. Израсходовав огромные средства, к осени 1917 г. оно исчерпало бюджетные средства и тем самым способствовало наступлению топливного и продовольственного кризиса.
Демократизация коснулась и земств — здесь также вводилось всеобщее, равное, прямое и тайное голосование (21 мая 1917 г.). Реорганизовывалась и низшая ступень управления. Было принято решение об упразднении крестьянского самоуправления и учреждении волостного земства (об этом земцы мечтали лет 15—20). Но если при самодержавии волостное земство мыслилось как независимое от крестьянской администрации и занимающееся социально-экономическими вопросами, то в мае 1917 г. волостные земства вынуждены были принять на себя фискальные и полицейские функции, что не добавило им авторитета. Более того, введение их было встречено кое-где с неприязнью, как угроза увеличения налогов. Это породило желание отказаться от всякого земского обложения и земств вообще. Как раз в это время появляются Советы.