Более того, пятилетний срок пребывания Генерального прокурора в должности увеличивает риск принятия Генеральным прокурором решений, зависящих от политической целесообразности, а не основанных, исключительно, на нормах права.
Хотя ст. 7 Конституции РФ и предусматривает участие Генерального прокурора в заседаниях законодательных и исполнительных органов на федеральном и региональном уровнях местного самоуправления, полагаем нецелесообразным наделение Генерального прокурора этими полномочиями (ст. 9 указанного закона), а также его участие в парламентских дебатах.
Следует отметить, что невзирая на широкий диапазон инструментов, вмененных прокуратуре, вопрос о том, по каким делам и в рамках какого производства подобные приказы являются обязательными для исполнения - не конкретизируется. А поэтому, широкий диапазон указанных полномочий может войти в противоречие с § 12 Рекомендаций (2000) 19 Комитета Министров Совета Европы, которая предусматривает, что Генеральные прокуроры не должны вмешиваться в сферу компетенции законодательных или исполнительных органов власти. Полномочия прокуроров также в определенной степени пересекаются с полномочиями, предоставленными семи Представителям Президента в федеральных округах и 89 Федеральным инспекторам.
По нашему мнению, новые обязательства прокуратуры в области проведения надзора и обеспечения прав российских граждан, предусмотренные ст. 26–28 Федерального закона, совпадают с функциями, исполняемыми Уполномоченными по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Такая совместная деятельность, на наш взгляд, только поможет этим должностным лицам добиваться позитивных результатов в вопросах обеспечения защиты прав человека.
Прокуратура в частности:
Рассматривает заявления и обращения граждан.
Проводит консультации для потерпевших, объясняя им их права.
Принимает меры по пресечению преступления.
Инициирует судебное производство против нарушителей прав граждан.
Имеет полномочие представлять потерпевших, которые по причине здоровья, возраста и т.п. не могут представлять себя сами.
Что касается полномочия представлять граждан в процессах гражданского судопроизводства, прокуратуру следует привлекать лишь в исключительных случаях, имеющих серьезную социальную значимость как, например, опекунство, установление отцовства, недействительные браки, либо в случае представления интересов лиц, являющихся недееспособными (несовершеннолетние или лица с расстроенной психикой).
Судебные процессы в рамках гражданского судопроизводства являются обязанностью сторон, а (обще)гражданские суды должны приступать к действию, только после требования одной из сторон.
Бесспорен и факт подачи исков гражданами в прокуратуру против действий должностных лиц, когда эти иски в течение длительного времени оставались единственным методом оспаривания противоправных деяний государственных чиновников. Действуя через прокуратуру, граждане получали помощь оперативно и бесплатно. Причина таких исков кроится в статистике случаев, когда физические лица обращались в прокуратуру для отстаивания своих прав.6
Новый Гражданский процессуальный кодекс (ГПК) содержит, например, положения, которые не в полной мере согласуются с Законом о прокуратуре, в результате чего «там, где права и свободы большого числа граждан и правонарушение, совершенное в силу определенных обстоятельств, имеют большое общественное значение, прокурор может начать судебный процесс в суде общей юрисдикции в интересах потерпевшего». Однако, Гражданский процессуальный кодекс предусматривает право прокурора начинать судебный процесс от лица гражданина только тогда, когда он или она неспособны действовать сами в силу плохого состояния здоровья или возраста, невозможности появиться перед судом, а также по иным причинам.
Указанные и не только, противоречащие друг другу положения демонстрируют, что сфера полномочий Прокуратуры по проведению надзора за законностью в отдельно взятых случаях постепенно снижается. Вместе с тем, самой прокуратурой не произведено соответствующего изменения ни в органическом статусе о прокуроре, ни существенного изменения в порядке проведения надзора за законностью. Необходимо отметить также и веские аргументы в пользу сохранения доминирующей роли прокуратуры в осуществлении надзора за законностью.
Во-первых, судебная система попросту еще не достаточно развита и не накопила необходимого опыта для ведения увеличивающегося количества дел, контролируемых сегодня прокуратурой.
Во-вторых, неоправдано стремление некоторых сил полностью лишить прокуратуру ее законного права на осуществление функции общего надзора.
К тому же, после вступления в Совет Европы Российская Федерация обязалась «принять новый закон (новые законы), отвечающие нормам Совета Европы ... и отражающие роль и функционирование прокуратуры и управление ею» (Мнение 193 (1996), § 7v). И хотя процесс реформирования прокуратуры практически не осуществляется, введение в действие в этот период нового Уголовно-процессуального кодекса позволило упорядочить полномочия прокуратуры в уголовном судопроизводстве в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 5 и 6 ЕКПЧ. С другой стороны, функция общего надзора на сегодняшний день остается для РФ востребованной, а это значит, что не существует европейских норм, которые бы запрещали российскому руководству использовать этот институт, доказавший свою общественную значимость.
В выводах международных конференций, проведенных под эгидой Совета Европы (Вена, 1993 г., Будапешт 1994 г., Москва 1997 г.), подчеркнуто, что «в Европе не существует какой-либо единой, стандартной схемы, определяющей контуры задач и полномочий прокуратуры. Каждая система должна быть совместима с культурой и историей страны».
Генеральному прокурору и подчиненным ему прокурорам следует усилить действенность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, имея в виду, в частности, соблюдение избирательных прав; права на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания; права частной собственности, трудовых прав, жилищных прав и льгот; прав ветеранов труда и инвалидов, права граждан на охрану здоровья и других социальных прав.
Органы прокуратуры обязаны привлекать к установленной законодательством ответственности должностных лиц, государственных служащих и всех иных лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов граждан, а также обеспечивать гласность в этой работе.
Наиболее актуальные направления деятельности прокуратуры, на наш взгляд, следующие:
1. Защита прав граждан и забота о простых жителях городов и сел, особенно слабозащищенных.
Во многих регионах идут акции протеста, связанные с заменой льгот на денежную компенсацию. Местные власти не желают слушать людей, не принимают мер к исполнению положений закона. Нельзя допустить, чтобы закон о замене льгот обернулся для граждан унизительным хождением по инстанциям.
2. Обеспечение прав граждан в жилищно-коммунальном секторе через иски и уголовные дела.
Рынок потребительских услуг формируется в этом секторе не особенно сообразуясь с требованиями закона. Граждане вынуждены обращаться с жалобами на несоблюдение элементарных прав: отсутствие тепла, воды, необходимого ремонта
Реагируя на такие нарушения, прокуроры внесли почти 5 тысяч представлений, трем тысячам виновных объявили предостережения, свыше тысячи их привлекли к административной ответственности. Расследованы 73 уголовных дела.7
Например, в Сухобузумском районе Красноярского края местная птицефабрика провалила подготовку к зиме. В результате под угрозой оказалось теплоснабжение домов и социальных объектов целого поселка. Не помогли представление, а вслед за ним – предостережение. Зато, когда по иску прокурора суд вынес решение о признании незаконным бездействие руководителей птицефабрики и установил срок завершения ремонта котельной, тепло в дома пришло точно в назначенное судом время.
3. Помощь в организации работы по реализации социальной политики государства.
Нарушения, связанные с невыплатой зарплаты добавляют напряженность в обществе: люди, доведенные до крайности, устраивают пикеты, объявляют голодовки.8 К примеру, работники Уральских предприятий из-за невыплаты зарплаты решились на крайнюю форму протеста.
Прокуратура, вникнув в ситуацию, возбудила уголовное дело по ст.145 УК РФ. Несколько должностных лиц арестовано. Согласно статистике за 2003 год расследовано 109 дел, а в 2004 году – 1090 дел, связанных с невыплатой зарплаты. Например, задолженность по зарплате в Республике Саха (Якутия) была 1,6 млрд. рублей. Прокуроры начали с исков, которых в интересах работников предъявлено 3,5 тысячи на 66 миллионов рублей.9 Возбуждено 224 административных производства, расследовано 20 уголовных дел. В результате, задолженность сократилась с 1,6 млрд. до 400 млн. рублей.
В надзоре за исполнением законов главным должны оставаться не только права граждан на оплату труда и пакет услуг в коммунальном секторе, но и права в социально-экономической жизни.