Особый интерес вызывает опыт зарубежных федеративных государств.
Федеративное государство теоретически предполагает наличие двух уровней (видов) правоустановительных (учредительных) правовых актов — федерального и регионального (конституции субъектов федерации), а значит, и двух уровней конституционной охраны.
Во всех Конституциях СССР (и в конституциях республик, входящих в СССР, а так же в конституциях автономных республик, входящих в союзные республики) предусматривалось, что контроль за соблюдением Конституции относится к ведению высших органов государственной власти и управления СССР (п. «г» ст. 14 Конституции СССР 1936 года; п. ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Конституция СССР 1977 года функция конституционного контроля закрепила и за Президиумом Верховного Совета СССР – постоянно действующим в период между сессиями его функции (п.4 ст. 121).
В некоторых социалистических государствах (в особенности на первых этапах их развития) осуществления функций конституционного контроля признавалось за высшими судебными инстанциями.
Так, в первые годы после образования СССР Верховный Суд участвовал в прцедуре конституционного контроля в соответствии со ст. 30, 46 (п.6) Конституции СССР 1924 года. Основные же полномочия по осуществлению конституционного контроля принадлежали Президиуму Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) СССР. Как справедливо отмечал В.К. Дябло[3], Верховному Суду СССР отводилась роль вспомогательного органа Президиума ЦИК СССР по запросам определения конституционности законов. На практике уже с начала 30-х годов Верховный Суд СССР прекратил играть какую-либо роль в осуществлении конституционного контроля.
В бывшем СССР в его «перестроечный период» был учрежден специальный орган конституционного контроля – Комитет конституционного надзора СССР – на основе Закона об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции СССР от 1 декабря 1988 года с последующими изменениями, в результате которых указанная статья получила новый порядковый номер (124) и новую редакцию. 23 декабря 1989 года был принят Законом СССР «О конституционном надзоре в СССР»[4]
Председатель Комитета конституционного надзора СССР был избран II Съездом народных депутатов СССР, немного позже – 26 апреля 1990 года – третьей сессией Верховного суда СССР были избраны члены Комитета.
Для советского общества это был принципиально новый институт конституционного контроля, призванный формировать в системе органов государственной власти механизм сдержек и противовесов.
Вплоть до прекращения деятельности Комитета конституционного надзора СССР возможность его полнокровно функционирования была блокирована постановлением Съезда народных депутатов СССР от 23 декабря 1989 года «О порядке введения в действие Закона СССР»О конституционном надзоре в СССР», п. 1 которого устанавливал, что положения Закона, «касающиеся надзора за соответствием конституций и закона союзных республик Конституции СССР и законам СССР, вступают в силу одновременно с изменениями и дополнениями раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве», который так и не был изменен. По этим вопросам функции конституционного контроля фактически в соответствии с конституционными положениями имел право осуществлять Президент СССР.
Комитет конституционного надзора СССР прекратил свою деятельность в связи с распадом СССР и заключением 8 декабря 1991 года Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (СНГ)
Конституция РСФСР 1978 года в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 года (ст. 119) предусматривала учреждения Комитета конституционного надзора и определяла его компетенцию. Комитет конституционного надзора РСФСР не был создан.
Как показала практика, социалистические страны не могли не испытывать влияния мирового опыта. Всякая система стремиться к устойчивости (гомеостазису) и укреплению. Она допускает энтропию, но до известного уровня, до того порога, за которым наступает ее развал. Поэтому общественная и государственная система вырабатывает внутренние и внешние механизмы контроля своего функционирования. Рост числа законодательных и, особенно, подзаконных актов, создание федераций, расширение международных связей, другие объективные факторы настоятельно формировали потребность осуществления конституционного контроля как фактора стабилизации государственно-правовой системы в социалистических обществах. Несомненно, под влиянием международного опыта в ряде социалистических государств были предприняты первые попытки создания специальных структур подразделений в высших представительных органах государственной власти или специализированных органов, которые осуществляли в тех или иных пределах конституционный контроль. Но и в этих случаях последнее слово относительно конституционности или неконституционности законодательных актов принадлежало не им, а высшим органам государственной власти.
Вопросы конституционного контроля стали обсуждаться в нашей стране уже во время перестройки. Тогда перед законодателями встал выбор: создать конституционную юстицию по американской модели, наделив функцией конституционного контроля Верховный Суд СССР, или пойти по европейскому пути и учредить специализированный государственный орган.
В итоге возобладала вторая точка зрения, и в конце 1988 г. в союзную Конституцию были внесены дополнения, которые предусматривали создание неизвестного ранее советской правовой системе органа — Комитета конституционного надзора CCCP.
Развитие конституционной юстиции продолжилось после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. В 1994 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»[5], который позволил этому суду возобновить свою деятельность после ее приостановки в октябре 1993г. В конце 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[6], предусматривающий, что к судам субъектов Федерации наряду с мировыми судьями относятся и конституционные (уставные) суды. С этого времени начинается современный этап развития конституционной юстиции в Российской Федерации, основной чертой которого является расширение географии органов конституционного правосудия.
2. Учреждение, образование и роль Конституционного Суда Российской Федерации
Конституционный Суд был создан в Российской Федерации 1991 г. Его предшественником можно считать Комитет конституционного надзора СССР, который просуществовал с 1989 по 1991 г. В доперестроечный период в Советском Союзе и в России подобного рода институтов не существовало, поскольку считалось, что Верховные Советы принимать неконституционные законы не могут, а для контроля за соблюдением Конституции вполне достаточно Президиума Верховного Совета СССР. Советская юридическая наука дружно критиковала западную конституционную юстицию за охрану интересов буржуазии и вторжение в прерогативы законодательных органов.
В истории конституционного судопроизводства (применительно к России) традиционно выделяют два этапа. Первый — период с момента издания и начала действия Закона о Конституционном Суде РСФСР 1991 г. и до октября 1993 г., когда была приостановлена деятельность данного Суда. Второй — с принятия в июле 1994 г. Федерального конституционного закона « О Конституционном Суде Российской Федерации» и по настоящее время.
Рассмотрим подробнее учреждения, образования и начало деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.
В соответствии со ст.119 Конституции РСФСР (в ред. Закона РСФСР от 27 октября 1989 года) Съезд народных депутатов РСФСР должен был избрать Комитет конституционного надзора РСФСР. Организацию и порядок деятельности последнего предусматривалось урегулировать специальным законом. В связи с этим, начиная с апреля 1990 года, сначала в подготовительной комиссии народных депутатов РСФСР, а затем на самом Съезде наряду с другими проблемами обсуждалось и предложение о включении вопроса о Комитете конституционного надзора в повестку дня. Хотя этот вопрос и не являлся главным в ряду решения ключевых задач Съезда об организации государственной власти в обновленной России, ее месте в союзном государстве, он сопровождался интенсивной дискуссией, характер которой определялся предшествующими ей политико-правовыми спорами по этой проблеме в юридической науке и на Съезде народных депутатов СССР.
Подготовительная комиссия по созыву I Съезда народных депутатов РСФСР и совещание представителей депутаций от автономных республик, краев, областей и городов республиканского подчинения не включили в проект повестки Съезда вопрос о конституционном надзоре, мотивируя это тем, что в Конституции РСФСР нет прямого указания об избрании Комитета конституционного надзора на I Съезде народных депутатов РСФСР, а также в связи с предполагаемым созданием "комиссии по выработке новой Концепции Конституции и изменений в нее", и поэтому "избрание Комитета конституционного надзора было бы сегодня преждевременным". При этом не исключалось принятие на следующем съезде закона о конституционном надзоре в РСФСР.
На I Съезде народных депутатов РСФСР проблема конституционного надзора в России обсуждалась трижды: в связи с утверждением повестки Съезда, внесением изменений и дополнений в Конституцию РСФСР и принятием Постановления Съезда о разработке первоочередных законов и поручений Верховному Совету РСФСР. Она косвенно затрагивалась и при избрании Председателя Верховного Совета РСФСР. Проблема дискутировалась в нескольких аспектах. Прежде всего, как уже отмечалось, – включать ли этот вопрос в повестку. Во-вторых, с позиции социально-политического назначения данного института. И наконец, является ли он оптимальной моделью обеспечения защиты Конституции и вообще целесообразно ли иметь специализированный орган конституционного надзора в период разработки новой Конституции государства. Ряд депутатов полагали, что нужно "избрать Комитет конституционного надзора: это средство, орудие защиты и избирателей, и депутатов от различных структур. Это главное орудие защиты России от диктатуры Союза. Комитет конституционного надзора обязателен, его надо избрать на первом Съезде и не откладывать, как это откладывалось на длительное время на уровне Союза. Более осторожные депутаты предлагали включить в повестку пункт о Комитете конституционного надзора РСФСР для решения вопроса по существу – "создавать его или нет".