В указанных программах определены основные направления и перспективы развития производства соответствующей гражданской продукции, расчетные объемы финансирования НИОКР, прогнозируемые объемы производства продукции, а также затраты на реализацию программ.
Каждое направление имеет своего конкретного заказчика и потребителя.
Предполагалось, что структура и наполнение Программы должны были побудить принятие управленческих решений двуединого свойства - содержательного и организационного.
Одна сторона - содержательная - была реализована выбором приоритетов структурной перестройки оборонного комплекса, которые, как указывалось, были четко прописаны в Программе.
Другая сторона - организационная - практически осталась за пределами Программы.
В Программе не нашли отражение:
вопросы изменения организационно - правовых форм собственности предприятий,
предпосылки закрытия неэффективных производств;
необходимость снятия различного рода ограничений, свойственных оборонной промышленности;
координация конверсионных мероприятий на федеральном и региональном уровнях.
Часть этих вопросов затронута очень поверхностно, часть - не упомянута совсем.
Но самое главное, предусмотрев в Программе приоритетные направления с учетом целей социально-экономического развития общества, технологических возможностей предприятий оборонного комплекса, и определив заказчиков этих программ по приоритетам в лице федеральных органов исполнительной власти, в стороне остался вопрос платежеспособного спроса на эту продукцию реальных потребителей.
Общеизвестно, что в сегодняшних условиях платежеспособный спрос формируется по двум направлениям: во-первых, как результат функционирования в рыночной среде предприятий - потребителей (или населения), во-вторых, через финансово-экономическую поддержку государства в виде бюджетного финансирования, кредитования, льготного налогообложения, таможенного режима и пр.
В этой связи с точки зрения платежеспособного спроса продукция оборонных отраслей промышленности, выпускаемая на конверсионных мощностях, делится на продукцию, платежеспособный спрос на которую создается:
государственными вложениями в смежные отрасли народного хозяйства (транспорт, здравоохранение, наука и др.), предусматривающими оснащение этих отраслей техникой и оборудованием, выпускаемым оборонным комплексом;
государственными вложениями в базовые отрасли промышленности (нефтяную, газовую, лесную);
непосредственно самими покупателями, функционирующими на основе рыночных отношений - торговля, легкая и пищевая промышленность, частично АПК;
заработной платой и реальными доходами населения;
внешним рынком.
Именно недоучет фактора платежеспособного спроса явился одной из основных причин крайне медленной окупаемости использованных на Государственную программу конверсии бюджетных средств (на возвратной основе).
Производство продукции без учета спроса либо ведет к росту запасов готовой продукции на складе, либо к недоиспользованию потенциальных возможностей производственного аппарата.
Например, подавляющее большинство предприятий электронной промышленности в настоящее время используют созданные производственные мощности на 15-20% из-за отсутствия платежеспособного спроса, при этом такое использование энергоемких мощностей приводит к убыточности изделий электронной техники.
Свыше одной трети оборонных предприятий, по заверениям руководителей, намеревались увеличивать выпуск конверсионной продукции, в то время как повышение платежеспособного спроса на нее ожидалось лишь у 8% предприятий / 6 /.
Круг вполне определенных проблем, не решенных в рамках механизма реализации Государственной программы конверсии, выявил явные недостатки действовавшей системы управления конверсией, не позволившие адаптировать протекавшие в оборонных отраслях промышленности процессы к новым экономическим и политическим условиям.
Эти недостатки сказались в:
заниженной роли Правительства Российской Федерации и федеральных органов в решении фундаментальных и текущих задач;
определении задач федеральных органов власти и овладение ими механизмом целереализации;
создании инфраструктуры конверсии, развитие вневедомственных структур и участие банковской сферы;
организации территориального управления конверсией и разграничении полномочий;
становлении новых, ассоциативных форм совместной деятельности предприятий и объединений;
совершенствовании структуры управления предприятием.
При этом применительно к системе управления под конверсией следовало бы понимать прежде всего переориентацию ресурсных потоков. В связи с этим правильный выбор структурной схемы управления предполагает оптимальную организацию движения финансовых, материальных, трудовых ресурсов для достижения основной цели конверсии - при ограниченных затратах получить максимальный эффект.
Рассмотрим каждое направление более подробно.
Законодательной властью и Правительством Российской Федерации был принят целый ряд законодательных и нормативно-правовых актов, направленных на осуществление перспективных, среднесрочных и первоочередных мер по конверсии предприятий, обеспечению социальной защищенности их работников, созданию новых рабочих мест в гражданской сфере производства. Это прежде всего Законы Российской Федерации "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации", "Об обороне" /36-44, 76/.
Вместе с тем, действительность диктовала необходимость дополнительных решений, позволяющих не только реализовать мероприятия, предусмотренные в этих законах, но и создавать условия функционирования предприятий оборонного комплекса в последующие годы. Правительство должно было подготовить для внесения в законодательный орган 4 закона и принять 8 постановлений, причем почти все они касались порядка и условий разработки и выпуска вооружений и военной техники. Однако все эти документы не родились, ввиду несогласованности заинтересованных федеральных органов не только по существу рассматриваемых проблем, но и по вопросу принципиальной целесообразности выпуска этих документов. Так было с намечаемым законом "О разработке, производстве и поставке вооружения и военной техники", с проектом Положения о военном контракте и др.
В то же время рассмотрение вопросов стимулирования гражданского производства и создания благоприятного финансового режима конверсионным предприятиям Программой не предусматривалось, поэтому при внесении изменений в налоговое и таможенное законодательство они в Правительстве не обсуждались.
Роль Правительства в управлении конверсией при реализации Программы была сведена к дежурным функциям утверждения Перечня программ стоимостью свыше 5 млрд.рублей, подлежащих льготному кредитованию, ежеквартального распределения по министерствам и отраслям сумм дотаций из федерального бюджета на конверсию.
Кроме того, Правительство "ускоряло" рассмотрение федеральными органами конверсионных программ отдельных предприятий, а также выделение Минфином России средств (кредитов и дотаций) предприятиям по их ходатайствам, то есть занималось текущей работой, переложенной на него слабой организацией этих процедур прежде всего в отраслевом органе управления.
Крайне несистемно и непоследовательно проходила в Правительстве работа по реализации конверсионной политики при прохождении бюджетного процесса. Вплоть до 1995 года в бюджете не было специальной строки, определяющей средства на осуществление конверсионных программ на возвратной основе.
Не было должной координации и согласованности в вопросах организации конверсии между федеральными органами управления.
Так, в соответствии с Положением о Государственном комитете Российской Федерации по оборонным отраслям промышленности (Госкомоборонпроме России) реализация совместно с федеральными органами исполнительной власти конверсионной политики относится к одной из основных задач этого органа.
Комитет должен осуществлять следующие функции, направленные прямо или опосредованно на решение этой задачи:
разработка и организация исполнения государственных программ конверсии, участие в разработке проектов федеральных программ структурной перестройки в оборонных отраслях промышленности, подготовка предложений по созданию, реорганизации, перепрофилированию и упразднении государственных организаций и предприятий, а также предложений и рекомендаций по учету отраслевых особенностей приватизации этих предприятий;
содействие предприятиям и организациям в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров;
координация и государственное регулирование деятельности находящихся в его ведении предприятий;
проведение единой технической политики, направленной на обеспечение конкурентоспособности техники, создаваемой в оборонных отраслях промышленности, эффективное использование их научно-технического и производственного потенциала, в том числе прогрессивных технологий и продукции двойного назначения.