На основании статьи 13 Устава СНГ каждое государство-участник принимает надлежащие меры по обеспечению стабильного положения на внешних границах государств-участников СНГ. На основе взаимного согласия государства-участники координируют деятельность пограничных служб, которые осуществляют контроль и несут ответственность за соблюдение установленного порядка пересечения внешних границ государств-участников СНГ. В силу части первой статьи 14 Устава СНГ высшим органом Содружества по вопросам охраны внешних границ государств-участников является Совет глав государств. При этом органом Совета глав государств по этим вопросам является Совет командующих Пограничными войсками, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего Положения, утверждаемого Советом глав государств (статья 31 Устава СНГ).
Глава 4 Конституции посвящена вопросам правового статуса Президента Российской Федерации.
Применительно к пограничной деятельности в этой главе Конституции первостепенное значение имеют статьи 80 (часть 2), 82, 83 (пункт "ж"), 85, 87 (часть 1) и 90. Из этих норм следует, что Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране суверенитета России и ее безопасности. Президент Российской Федерации обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как защита государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в пункте 4 мотивировочной части постановления от 31 июля 1995 года N 10-П, Конституция определяет, что Президент Российской Федерации действует в установленном ею порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции задач во исполнение указов Президента Российской Федерации.
Следует иметь в виду, что приведенный в главе 4 Конституции перечень полномочий Президента Российской Федерации нельзя рассматривать в качестве исчерпывающего. В правоприменительной практике неоднократно возникала необходимость прибегать к так называемым "скрытым полномочиям", что получило фактическое признание и Конституционного Суда Российской Федерации. В качестве примера можно привести Указы Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 371 "О совершенствовании порядка пересечения государственной границы Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 12. Ст. 1059.) и 19 июня 1996 г. N 943 "О проведении эксперимента по невойсковой охране отдельных участков государственной границы Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N26. Ст. 3065.).
Представляется, что институт так называемых "скрытых полномочий" Президента Российской Федерации может оказать значительное влияние на развитие пограничной службы. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N3.), в соответствии со статьей 80 Конституции Президент Российской Федерации является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (пункт 4 мотивировочной части) (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 3.). Данная правовая позиция впоследствии была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 30 апреля 1997 г. N 7-П (пункт 4 мотивировочной части) (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N4.).
Отдельные нормы, посвященные прерогативам Президента Российской Федерации в сфере пограничной деятельности, содержатся в Законе о Правительстве. Согласно части первой статьи 32 названного Закона Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положение о нем и назначает его руководителя.
Глава 5 Конституции, определяя полномочия Федерального Собрания, также содержит в себе нормы, посвященные регулированию пограничной деятельности.
В частности, в соответствии со статьей 106 (пункт "д") Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон по вопросам статуса и защиты государственной границы. Однако значение статьи 106 (пункт "д") Конституции не исчерпывается признанием особого порядка рассмотрения и одобрения имеющего основополагающее значение для пограничной деятельности федерального закона. Эта норма во взаимосвязи с положениями статьи 71 (пункт "н") Конституции, прежде всего, предопределяет название и содержание соответствующего федерального закона.
Нетрудно заметить, что как название, так и содержание действующего Закона о границе не в полной мере согласуется с приведенными конституционными положениями.
Конституция непосредственно определяет и полномочия Правительства Российской Федерации в сфере пограничной деятельности.
Так, статьей 114 (пункт "д" части 1) Конституции предусматривается, что Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности. Данное конституционное положение получило свою конкретизацию в Законе о Правительстве. Статья 20 названного Закона определяет, что в рамках реализации своих конституционных полномочий по обеспечению обороны и государственной безопасности России Правительство Российской Федерации принимает меры по охране государственной границы.
Кроме того, на основании части второй статьи 32 Закона о Правительстве оно в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, т. е. и такое основное направление деятельности этого органа как пограничная деятельность.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Закон о Правительстве не содержит даже примерного перечня мер, которые Правительство Российской Федерации вправе либо обязано принимать в целях охраны государственной границы.
Представляется, что установление такого перечня в названном Законе и его последующая конкретизация в принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах явилось бы существенным продвижением в совершенствовании правовых основ пограничной деятельности.
Признание Конституции юридической первоосновой любой отрасли российского права (законодательства) в отечественной правовой доктрине превратилось, по сути, в правовую аксиому (См.: Коняхин В. Конституция как источник Общей части уголовного права//Российская юстиция. 2002. N 4.).
В этой связи следует прийти к выводу о том, что рассмотренные выше положения Конституции реализуют в отношении правового регулирования пограничной деятельности преимущественно системообразующую функцию, формируя ее вертикальную (иерархическую) структуру и очерчивая круг возможного правового регулирования этой деятельности. При этом необходимо обеспечить строгое следование смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов. Иначе в системе правоположений появятся противоречивые нормативные предписания и, как следствие, ошибочные решения и трудности в практике правоприменения.
Таковы основные конституционные положения, выступающие в своей совокупности в качестве правовых оснований стратегического развития пограничной службы.
Современный период существования Российского государства характеризуется достаточно серьезным различием между необходимым уровнем обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы и тем, который имеется к настоящему времени в наличии.
В свою очередь, это вызывает необходимость совершенствования пограничной политики государства, ревизии существующих методов ее осуществления. Движение в этом направлении требует тщательного анализа правового обеспечения пограничной политики России (См.: Хвощев В.Е., Муллаянов Р.Ш. Пограничная политика и безопасность. Опыт регионального анализа. Челябинск. 2001. С. 6, 27.).
Прежде чем перейти к детальному обсуждению проблем совершенствования федерального законодательства о деятельности пограничной службы представляется необходимым рассмотреть вопрос о том, что представляет собой ныне и чем должна характеризоваться в перспективе эта деятельность.
Не вызывает сомнений, что предметное обсуждение вопроса о путях и формах совершенствования какой-либо деятельности невозможно без адекватного понимания ее правового содержания. В этой связи крайне важно уяснить юридическое содержание понятия "пограничная деятельность".
Конституция понятия "пограничная деятельность" не содержит. Оно имеется в Законе о федеральной службе безопасности.