Однако Закон о федеральной службе безопасности лаконичного определения этого понятия не дает. Законодатель, очевидно, полагает, что оно подлежит раскрытию через перечисление видов (направлений) деятельности, которые следует отнести к пограничной.
Согласно статье 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности направлениями пограничной деятельности являются:
защита и охрана государственной границы в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;
защита и охрана экономических и иных законных интересов России в пределах ее приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках.
Итак, очевидно, что стержневое значение для пограничной деятельности имеет понятие "государственная граница", которое и должно предопределять смысл и содержание названной деятельности, а из числа федеральных законов, опосредствующих пограничную деятельность, первостепенное значение имеет Закон о границе.
На основании статьи 1 Закона о границе государственная граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.
Следует напомнить, что на основании статьи 4 (часть 1) Конституции суверенитет России распространяется на всю ее территорию.
Между тем возникает вопрос о соответствии положений статьи 1 Закона о границе нормам международного права, Конституции и реалиям сегодняшнего дня.
Определение территории России содержится в статье 67 (часть 1) Конституции, где сказано, что она включает в себя территории субъектов Российской Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
В соответствии с частью первой статьи 1 Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива, подписанного в городе Керчи 24 декабря 2003 г. (Бюллетень международных договоров. 2004. N 7. С. 46 - 47.), Азовское море и Керченский пролив признаны внутренними водами России и Украины. Федеральным законом от 22 апреля 2004 года N 23-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 17. Ст. 1590.) названный международный договор ратифицирован и стал составной частью правовой системы России. Согласно пункту 1 статьи 2 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982г. (Бюллетень международных договоров. 1998. N 1. С. 3 - 168.) государство обладает суверенитетом над своими внутренними водами. Таким образом, в Азовском море и Керченском проливе сложилась правовая ситуация, когда государственной границы нет, а суверенитет России имеется.
Вполне вероятно, что аналогичным образом может быть разрешен вопрос и на Каспийском море.
Между тем понятие государственной границы в действующем Законе о границе на эту правовую ситуацию оказалось не рассчитанным.
Согласно части первой статьи 3 Закона о границе защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности России заключается в согласованной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.
Опираясь на приведенное; положение, представляется необходимым для выявления сущностных характеристик пограничной деятельности провести ее сопоставление с другими основными направлениями деятельности федеральной службы безопасности.
Часть первая статьи 8 Закона о федеральной службе безопасности называет в числе основных направлений деятельности органов федеральной службы безопасности - наряду с пограничной деятельностью - также контрразведывательную деятельность, борьбу с преступностью и террористической деятельностью, разведывательную деятельность и обеспечение информационной безопасности.
В свою очередь, частью первой статьи 9 Закона о федеральной службе безопасности определено, что контрразведывательная деятельность - это деятельность органов федеральной службы безопасности по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.
Статья 11 Закона о федеральной службе безопасности предусматривает, что разведывательная деятельность осуществляется органом внешней разведки федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в соответствии с Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 143.).
Оговорок о том, что контрразведывательная и разведывательная деятельность не осуществляются в районе государственной границы и на приграничной территории или осуществляются с какими-либо особенностями, Закон о федеральной службе безопасности не содержит.
Между тем, как видно из приведенной выше части первой статьи 3 Закона о границе, защита государственной границы осуществляется путем принятия, в том числе разведывательных и контрразведывательных мер.
Отсюда следует, что пограничная деятельность, с одной стороны, и разведывательная и контрразведывательная деятельность, с другой, не могут рассматриваться в качестве абсолютно самостоятельных друг по отношению к другу направлений деятельности федеральной службы безопасности.
На основании статьи 10 Закона о федеральной службе безопасности в рамках борьбы с преступностью и террористической деятельностью органы федеральной службы безопасности осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению преступлений, досудебное производство по которым отнесены к их ведению (часть первая); деятельность указанных органов в сфере борьбы с преступностью осуществляется в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством (часть третья).
В то же время часть первая статьи 3 Закона о границе в целях защиты государственной границы также предполагает осуществление оперативно-розыскных мер.
Кроме этого, в соответствии с частью первой статьи 30 Закона о границе в целях защиты государственной границы пограничные органы федеральной службы безопасности ведут дознание и осуществляют профилактику правонарушений.
Пунктом 3 части первой статьи 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4921.) предусмотрено, что следователями органов федеральной службы безопасности производится предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных частью второй статьи 322 и частью второй 323 Уголовного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954; 2003. N 27 (часть 2). Ст. 2712; N 50. Ст. 4848.) (незаконное пересечение государственной границы, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения, и изъятие, перемещение или уничтожение пограничных знаков в целях противоправного изменения государственной границы, повлекшие тяжкие последствия, соответственно).
В свою очередь, пункт 3 части третьей статьи 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности производится дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных частью первой статьи 322 и частью первой статьи 323 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Суммируя изложенное, следует заключить, что пограничная деятельность не может осуществляться самостоятельно и в отрыве от борьбы с преступностью, а действующее федеральное законодательство не содержит положений, которые бы позволили однозначно отграничить пограничную деятельность от иных направлений деятельности федеральной службы безопасности. При этом даже пространственный критерий (привязку к государственной границе и пограничному пространству) нельзя признать определяющим в данном вопросе. Дело в том, что статья 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности относит к пограничной деятельности, в частности, охрану за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках. В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации.
1998. N 51. Ст. 6273.) пределы российской исключительной экономической зоны, как правило, отстоят на 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря России.
Иными словами, получается, что пограничная деятельность - по буквальному смыслу названной нормы закона - может и должна осуществляться на расстоянии многих сотен километров как от территории России, так и от ее государственной границы.