В юридической литературе встречаются разные точки зрения относительно того, каково соотношение процедуры вступления в силу нормативного акта и его опубликования. Некоторые исследователи включают ее в стадию опубликования: «опубликование закона (и вступление его в силу)»[42]. По мнению других, вступление закона в силу не связано со стадиями законодательного процесса, поскольку содержание последних составляет деятельность по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Следовательно, вступление закона в силу - это только юридически значимые последствия принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие субъекта законодательного процесса[43].
В странах, где действует принцип разделения властей, а взаимоотношения государства и личности регулируются конституциями как отношения равноправных субъектов, опубликование закона напрямую связано с завершением законодательного процесса. Содержание опубликования составляет обязанность уполномоченного органа (участника законодательного процесса) довести до всеобщего сведения принятый закон.
В законе выражена государственная общеобязательная воля. Его создание и окончательное оформление этой воли предполагает включение закона в систему правового регулирования, а это невозможно без официального ознакомления с его предписаниями всего общества, отдельных граждан, государственных органов и должностных лиц.
Значимость и самостоятельность данной стадии обусловлены тем, что право на информацию о новых правовых актах - одно из общепризнанных международным сообществом прав человека.
Именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, то есть тому тексту, который был принят законодательным органом (или референдумом) и подписан компетентным должностным лицом. В отличие от иных способов обнародования, целью которых также является доведение до сведения законов (информативная функция), официальное опубликование носит удостоверяющий характер[44].
Таким образом, официальное опубликование - завершающая стадия законодательного процесса, для которой характерны следующие признаки:
1. Носит юридический, официальный характер, происходит в нормативно определенных рамках;
2. Осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению представительного органа;
3. Выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщего сведения текста закона путем его первичного обнародования (оглашения), и функцию удостоверения, поскольку результатом является официальное издание, то есть документ, удостоверяющий действие закона, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в печатных изданиях и т.д.
ГЛАВА II: «Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации»
Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.
Как известно, федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном Законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям.
В принципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений[45].
Что касается участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, следует отметить следующее. Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешены непосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, так как именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение.
К сожалению, в настоящее время субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в Конституции РФ, ни в регламентах палат Федерального Собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие - остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования[46], когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты.
Активными формами участия субъектов в федеральном правотворчестве могли бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы, а также совместная законодательная инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации. Она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшие потребности общественного развития.
На мой взгляд, законопроекты, вносимые в порядке законодательной инициативы, до их регистрации законодательным органом субъекта РФ необходимо подвергать внешней комплексной экспертизе. Такую процедуру необходимо закрепить в качестве обязанности субъекта права законодательной инициативы.
Интересен и процесс взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в процессе правотворчества.
Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов - в их уставах.
Так, например, ст. 76 Конституции Республики Коми устанавливает ограниченный, в сравнении с большинством республик в составе Российской Федерации, круг субъектов прав законодательной инициативы. К нему относятся: депутаты Государственного Совета Республики Коми, местные представительные органы власти, Съезд народа Коми и его исполнительный орган. Конституционный, верховный и высший арбитражный суды республик обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения.
Статья 67 Устава (Основного закона) Челябинской области и ст. 49 Регламента Законодательного Собрания Челябинской области предоставили право законодательной инициативы депутатам Законодательного Собрания области, прокурору области, органам местного самоуправления.
Законодательные и исполнительные органы субъекта Федерации взаимодействуют между собой в установленных федеральными законами и законами субъекта формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения. В рамках такого взаимодействия высшее должностное лицо субъекта, органы исполнительной власти направляют принятые ими правовые акты в законодательный (представительный) орган субъекта в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта. Законодательный орган субъекта, в свою очередь, вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта, в органы его исполнительной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в эти акты либо об их отмене. Он также может обжаловать указанные акты в судебном порядке или обратиться в Конституционный Суд РФ (конституционный, уставный суд субъекта) с запросом об их соответствии Конституции РФ (конституции или уставу субъекта).