Отсутствие контроля над учреждениями социальной сферы может отрицательно повлиять на их функционирование. Тогда как эффективность достигается, только если организация или предприятие имеет собственника, который осуществляет контроль.
Итак, противники преобразования государственных образовательных учреждений в АУ заключают, что Закон № 174-ФЗ способен нанести колоссальный вред социальным правам граждан и стране в целом. Его лоббируют две группы лиц: недобросовестные руководители государственных учреждений, мечтающие приватизировать имущество в социальной сфере, как в 90-х годах прошлого века это было сделано в промышленности и сельском хозяйстве; недобросовестные бизнесмены, которые надеются скупить или захватить это имущество.
Аргументы сторонников реформирования социальной сферы сводятся к следующему:
реформа предусматривает расширение состава организационно-правовых форм организаций социальной сферы.
АУ имеет неоспоримые преимущества перед бюджетными учреждениями. Изменение типа государственного (муниципального) учреждения позволит:
создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти;
легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления; стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций;
создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.
Создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Новая разновидность организационно-правовой формы должна стать основой внедрения новых финансовых механизмов: перехода от смет на содержание бюджетных учреждений к оплате государством предоставляемых населению услуг. При этом организации должны иметь большую хозяйственную самостоятельность и нести большую ответственность за принимаемые решения.
Преобразование существующих государственных (муниципальных) учреждений в другую разновидность организационно-правовой формы будет носить индивидуальный характер и осуществляться путем принятия нормативного правового акта (постановления, распоряжения) Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ либо муниципального образования с согласия таких учреждений.
При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным (муниципальным) учреждением.
Предполагается, что государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации будут действовать наряду с государственными (муниципальными) учреждениями, однако в отличие от последних будут пользоваться большей свободой в распоряжении переданным им имуществом и нести большую ответственность по принятым на себя обязательствам.
Порядок управления связан с особенностями юридического статуса некоммерческих организаций в целом, а также с тем, что на сегодняшний день многие государственные организации культуры, здравоохранения, образования, физической культуры, спорта, науки и т.д. являются по сути самоуправляемыми организациями. Поэтому наряду с единоличным исполнительным органом Закон № 174-ФЗ предусматривает еще один орган - коллегиальный, а также попечительский совет, который формируется учредителем.
В качестве единоличного органа управления Закон выделяет руководителя государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации.
Высшим органом управления государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации является попечительский совет.
В попечительский совет будут входить представители как общественности, так и исполнительных органов власти. Представители самого учреждения входят в наблюдательный совет, но не могут занимать там более трети мест. Таким образом сохраняется государственный контроль и обеспечивается прозрачность работы учреждения для общества.
В компетенцию попечительского совета входит решение всех вопросов общего руководства деятельностью организации, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции учредителя. По всем вопросам попечительский совет в основном принимает решение.
Учредитель государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации в соответствии с законом осуществляет координирующие функции между попечительским советом и руководителем государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации, а также осуществляет контроль за деятельностью указанных органов.
Предусмотренные законом функции и полномочия учредителя государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации осуществляются Правительством РФ либо федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которых находится государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация.
Создание АУ не приведет к массовому банкротству в бюджетной сфере, как многие опасаются. АУ не сможет без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом. Закон предусматривает ряд ограничений на совершение школами и вузами крупных сделок, предполагается обязательность публичной отчетности, в том числе и для средств массовой информации.
Закон N 174-ФЗ следует рассматривать в увязке с изменениями в Бюджетный кодекс РФ, которые разрабатываются Министерством финансов. Согласно этим изменениям функционирование любых учреждений, имеющих доходы помимо бюджетной сметы, делается невозможным. Для бюджетного учреждения запрещено финансирование из других уровней бюджетной системы, заключение государственных контрактов, в том числе и договоров на выполнение научно-исследовательских тем (контрактов), получение финансирование в форме субвенций и субсидий из бюджетов и государственных фондов, в том числе и на конкурсной основе. Платные услуги и благотворительные пожертвования не запрещаются, но доходы от них поступают в общие доходы соответствующего бюджета, как и налоги, и не закрепляются за конкретным бюджетным учреждением. Таким образом, ни один вуз, ни одно учреждение науки и большинство учреждений культуры не смогут ни дня просуществовать в подобном статусе. Поэтому просьбы об изменении типа учреждения и преобразовании их из бюджетных в автономные учреждения будут вынужденными.
Автономное учреждение имеет право выполнять заказ учредителя на конкурсной основе, осуществляя бесплатное или частично платное оказание услуг (выполнение работ) для потребителя. Финансовое обеспечение данной деятельности будет осуществляться из соответствующего бюджета, государственных внебюджетных фондов и иных средств.
Доходы и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации. Ее учредитель не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности организации.
Обычные процедуры контроля качества, такие, как лицензирование и аккредитация для автономных образовательных учреждений, сохраняют свою силу.
В связи с принятием Закона № 174-ФЗ, предусматривающего создание нового типа государственного (муниципального) учреждения, вносятся соответствующие изменения и в Гражданский кодекс РФ[90].
В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным.
Частные и бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.
Частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.
Доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением, не перечисляются в соответствующий бюджет, а используются учреждением по своему усмотрению.
Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается.
Для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций собственником (гражданином или юридическим лицом) может быть создано частное учреждение (ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").
Таким образом, АУ - новый тип государственного (муниципального) учреждения в рамках проводимой реструктуризации бюджетного сектора.
Согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Порядок создания НКО регулируется гл. 3 комментируемого ФЗ, а также правилами специальных федеральных законов, посвященных отдельным видам НКО.