1.4 Нормативно-правовые акты Генерального прокурора РФ
В соответствии с законом Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, вышеуказанного закона и других федеральных законов, международных договоров Российской Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать: общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; вопросы организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами дознания и органами предварительного следствия; вопросы организации надзора за исполнением законов на транспорте.[10]
Например, приказом Генерального прокурора РФ № 54 от 09.09.2002 г. «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур» разграничены сферы ведения территориальных и специализированных прокуратур: на прокуроров субъектов Федерации возложена координация деятельности правоохранительных органов и специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации, решаются и другие организационно-правовые вопросы.
Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.
Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью положений регламентируется статус структурных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов.
Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п. 2 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). При этом имеются в виду указания не по конкретным уголовным делам, которые также обязательны для исполнения, а указания общего, принципиального характера.
Делая выводы, следует отметить, что Генеральный прокурор РФ издает приказы, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие важнейшие вопросы организационной деятельности системы прокуратуры, обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.
2. Общая характеристика системы органов прокуратуры РФ
2.1 Принципы организации и деятельности прокуратуры
Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.
Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее проявлений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор — от районного до Генерального — вправе и обязан реагировать на незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом.[11]
Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Именно он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором, они подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, произведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения.[12]
Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную), а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке.
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст. 5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры: расследование преступлений, координация деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности. Установление в Федеральном законе требования к кому бы то ни было о недопустимости воздействия на прокурора или следователя является важной гарантией их независимости в осуществлении своей служебной деятельности.
Как вмешательство в осуществление прокурорского надзора, расследование преступлений следует рассматривать обращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой информации к прокурору или следователю с требованиями предоставить информацию, составляющую следственную или иную служебную тайну, выполнить или не выполнять конкретные надзорные, следственные действия либо совершить их определенным образом вопреки интересам соблюдения законов, установления истины, привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения.
Воспрепятствование в какой-либо форме деятельности прокурора или следователя прокуратуры влечет административную, дисциплинарную, уголовную либо иную ответственность.
Воспрепятствование проявляется в недопущении прокурора пли следователя на территорию и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в ограничении доступа к их документам и материалам, непредставлении материалов и документов по запросам, представлении фальсифицированных данных.