Земское и местное самоуправление в дореволюционной России (стр. 3 из 6)

Уже с 1867 года земства были поставлены под политический надзор губернаторов, в результате - к началу XX века усилился государственно-административный контроль за деятельностью земств, обострилось полицейское вмешательство в дела местного самоуправления. Такое положение совершенно не устраивало видных земских деятелей, и они стали стремиться к наделению земств политическими функциями. При самом положительном исходе это привело бы к «сращиванию» органов местного управления с системой местного самоуправления, что, по сути , противоречило идее самоуправления.

Что касается функций земских учреждений, то они были достаточно широки. Прежде всего, на земские учреждения возлагалось общее заведование местными хозяйственными делами:

-забота о народном продовольствии и ветеринарии;

-медицинская помощь населению;

-содействие развитию начального народного образования и общественного призрения;

-строительство и благоустройство дорог;

-открытие ярмарок;

содействие промыслам, торговле, промышленным предприятиям;

-раскладка государственных сборов;

-содержание земской полиции и пожарной части;

-развитие взаимного земского страхования и т.п.

Например, в качестве конкретного примера деятельности земств можно привести меры, предпринятые ими для борьбы с голодом. История свидетельствует о случавшихся в последние десятилетия прошлого столетия голодных годах: 1873 (Самарская губерния), 1880-1881 (Юго-восточные и южные губернии); 1891-1892 (всероссийское бедствие). «Земства вплотную занимались продовольственной проблемой уже с 80-хгодов... Хлопоты земцев вынудили правительство снизить выкупные платежи и учредить Крестьянский банк. ...Немалую помощь земледельцам оказывала Земская агрономическая организация, которая к началу XX века насчитывала более полутора тысяч человек и тесно сотрудничала с кооперативным движением».[9]

Большую роль сыграли земства и в становлении кооперации: «В самих земствах кооперативы привлекали, прежде всего, агрономов, считавших эти организации «опорным пунктом агрономической работы». Кооперация активно проявила себя и в деятельности земских касс мелкого земельного кредита, которые возникли с 1904 года в ряде губернских и уездных земств....

Кооперативные объединения создавали благоприятные условия для расширения хозяйственной деятельности земств».[10]

Такой широкий спектр задач, исполнение которых было возложено на земские учреждения, привел к тому, что земства замкнули на себе тот круг специфических социально-экономических функций, обеспечивали те сферы общественной жизни, которые оказались непосильными для государственных бюрократических структур.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие - специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Положительные результаты дала и земская статистика, возникшая и развивающаяся в силу практической необходимости, в частности для потребностей земских учреждений в описании и оценке недвижимого имущества и определении величины земского сбора.[11]

Осуществление земской реформы затянулось на целый десяток лет. В 1865 г. земства были созданы только в 19 губерниях Европейской России из 33 первоначально намеченных, в 1866 г. - еще в 9, и только к 1876 г. земства работали в 34 губерниях[12].

Земская реформа привлекла к местному управлению довольно большое число людей: гласными стали 14 тыс. человек. В среднем по стране дворяне и чиновники составляли свыше 40% земских гласных, а крестьяне около 39%. По своим взглядам и настроениям эта масса не была однородной. В обстановке общественного подъеме 60-х годов в земства устремились те, кто готов был «служить», люди, сознательно посвятившие себя народу. С другой стороны, в земствах пытались найти «приют» и те, кому не нашлось места у «казенного пирога». Именно они формировали в новых органах самоуправления традиции казнокрадства и мздоимства.

Постепенно земское движение стало выступать за предоставление земствам не только хозяйственных, но и политических прав, т.е. наметился переход от собственно земской системы к либерально-демократической.

Невозможность резкого обособления земского и государственного управления очень скоро обнаружилась. Все местное управление оказалось пронизанным дуализмом, основанном на противопоставлении правительственного и земского начал, в связи, с чем появилась необходимость возложения на земства отдельных функций государственной власти, что было сделано осуществлением мероприятий в ходе контрреформ 80-90 гг. XIX в., когда над земствами был усилен контроль государства.

ГЛАВА II. Земская контрреформа и бюджеты земств

2.1. Контрреформа 1890 года. Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 года

Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям начиная со времен своего формирования. Особенно часты стали нападки на земства с наступлением реакции в 1880-е гг. Самоуправление при всей его ограниченности действовало на правительственную бюрократию как красная тряпка на быка. И вот 12 июня 1890г. вступило в силу новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, что означало земскую контрреформу.

Изменениям подверглась, прежде всего, избирательная система. Три курии сохранялись, но менялись их состав и соотношение. Уменьшал ось общее количество гласных. Первая курия стала чисто дворянской, при этом ценз для дворян понижался, и дворянам отводилось более половины мест. По второй курии участие в выборах могли принимать представители всех сословий, кроме дворян и духовенства, но ценз здесь был, напротив, повышен. Духовенство от участия в выборах отстранялось. Наконец, крестьяне лишались выборного представительства; они избирали лишь кандидатов в земские гласные. Затем эти кандидатуры рассматривались съездом уездных земских начальников и при отсутствии возражений утверждались губернатором. Эти изменения означал и открытый возврат к сословности.

По закону 1890 года действительно многое изменилось. В 1864 году Государственный совет ничем не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники (дворяне и не дворяне) выбирали гласных вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа - улучшение состава земских учреждений за счет усиления позиций дворян как самой «благонадежной» категории жителей. «Для крестьян, утверждалось в записке к новому земскому положению (1890), земская служба будет сопряжена с наибольшими тяготами. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных земских собраний, казалось бы, правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое».

С.Ю.Витте считал, что «Александр III настоял на этой мысли {усиление роли дворянства - О.Н.) ...именно потому, что он был соблазнен мыслью, что вся Россия будет разбита на земские участки, что в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением, что этот почтенный дворянин-помещик будет опекать крестьян, судить их и рядить». [13]

Преобладание дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики («избиратели») уезда по закону делились на три разряда:

1) крестьяне;

2) дворяне вне зависимости от места владения имуществом — в деревне
или городе;

3) все прочие сельские и городские сословия.

Общее число уездных гласных было сильно сокращено - с 13329 до 10229, при этом дворянам отводилось больше половины мест, а крестьянам оставлено всего 3167 (вместо прежних 5375)[14]. Ценз в большинстве уездов был понижен, а из числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства.

Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества в уезде или городе на сумму не менее 15000 рублей. Многие мелкие собственники лишались участия в земских делах: отныне право избирать уполномоченных на предварительных съездах имели лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20, как ранее). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных (такой порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).

Перед началом выборов в уездных городах заблаговременно составлялись «избирательные списки», которые затем с исправлениями печатались в «Губернских ведомостях». В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей прочих сословий. Гласные сохраняли свои полномочия в течение трех лет.

Вскоре после выборов (как правило, в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге; в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.