Профсоюзные организации, как представляющие интересы работающих и заинтересованные в их защите, могут и должны быть собственниками объектов рекреационной сферы. Причем, их доля в собственности, по мере роста осуществляемых инвестиций, будет возрастать. В то же время, если вести речь о разграничении собственности действующих здравниц, здесь должен быть использован принцип закрепления за профсоюзами той доли имущества, которая соответствует их капиталовложениям в эту сферу за период после 1960 года, а потому, в правовом смысле, может быть отнесена к их собственности, поскольку Правительственный акт «О передаче в ведение» такой правовой нормы не содержит. Не меняет ситуации и Постановление, принятое по этому вопросу в 2002 году, поскольку в нем за основу принят тот же подход к разграничению собственности, неправомерно утвердившийся в 1960 году, то есть отождествления собственности и ведения. Что касается изменений в разграничении собственности, произошедших в 2002 году, то они носят лишь количественный характер и в этом аспекте усугубляют сложившиеся прежде недостатки[146].
Отношения собственности в условиях рыночной экономики составляют систему, связанную с такой категорией как «власть-собственность», которая является закономерной и служит условием эффективной реализации каждой из форм собственности. К сожалению такой системной связи в рекреационной сфере мы не наблюдаем. Это относится как к региону, так и муниципалитетам.
Муниципальные, субрегиональные, региональные формы собственности на объекты этой сферы лишь формально противостоят статусу федерального эколого-курортного региона, поскольку и в любой другой сфере немало примеров, когда собственность муниципалитетов и регионов используется в интересах федерации как целого. Все это позволяет полагать, что утверждение муниципальной, субрегиональной, региональной собственности, в рамках ее многообразия, способствовало бы более эффективному функционированию и развитию здравниц, более конкретному результативному управлению этими процессами, а также согласованию экономических интересов территориальных структур с интересами развития рекреационной сферы посредством финансово-бюджетных отношений.
Важное место в системе мер по развитию туристского бизнеса в регионе отводится обеспечению продвижения регионального туристского продукта на национальном и мировом рынках. Этот процесс не может быть сведен к рекламным кампаниям отдельных туристских фирм. Должна быть четко продуманная концепция на региональном уровне. Региональный уровень - это не сумма усилий частных фирм, а комплекс мероприятий, направленных на создание образа региона, благоприятного для туризма, отдыха и санаторно-курортного лечения.
Вот почему важной функцией любой туристской администрации является рекламирование регионального туристского продукта в России и за рубежом. Следует отметить, что среди регионов ЮФО лишь Краснодарский край проводит активную рекламную компания. В 2002 г. на рекламу туристических возможностей Кубани было потрачено 30 млн. руб. В бюджете же Ставропольского края 2002 г. на поддержку туристической отрасли было выделено всего 250 тыс. руб.
Возрастает роль территориальных администраций и в укрепление безопасности путешествий и защиты туристов. Следует подчеркнуть, что меры обеспечения безопасности нельзя сводить только к охране туристских объектов и маршрутов или круглосуточной охране в гостиницах. Вопрос ставится гораздо шире - речь идет о комплексной системе мер по безопасности, которая должна включать:
• выпуск информационных материалов о регионе, разъясняющих социально-культурные и национальные особенности региона, где кроме этого будут обозначены места повышенной криминогенной обстановки;
• принятие законодательных и иных нормативных актов по ужесточению мер наказания за обман туристов к водителям транспортных средств, служащим отелей, ресторанов и других предприятий регионального туристского комплекса;
• создание «туристской полиции» - специальной мобильной полицейской службы по оказанию срочной помощи туристам.
Государственная политика в сфере туризма при всей ее многогранности должна основываться на принципе строгого разделения функций и координации деятельности всех ответственных структур.
Важнейшим инструментом влияния государства на развитие туризма является его правовое регулирование.
Туризм в стране не может существовать вне правовых норм. Во многих странах мира (более чем в 100)[147] приняты законодательные акты, регулирующие развитие туризма. Они и составляют основу, на которой базируется цивилизованная система управления туризмом в стране. В зависимости от развитости стран и значимости для них туризма данное законодательство может весьма значительно различаться.
Регион Кавказских Минеральных Вод является объектом финансирования федерального бюджета, регионального бюджета Ставропольского края и муниципалитетов. Известные средства в его развитие вкладывают и профессиональные союзы. Так, например, за период с 1993 по 2000 год из федерального бюджета на финансирование федеральной целевой программы «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации Кавказских Минеральных Вод» было выделено 3128 млн. руб., краевого бюджета 367 млн. руб., местных бюджетов — 201 млн. руб., из внебюджетных источников – 808 млн. руб.[148]. Однако, все эти каналы финансирования не опираются на нормативную базу. Хотя администрация региона призвана решать общие задачи рекреационной территории, в основе подхода к выделению финансовых ресурсов должен быть положен нормативный принцип, базирующийся на численности населения и отдыхающих (количестве койко-мест) в субрегионе или в том или ином городе. Наличие такого принципа выделения бюджетных средств связывало бы интересы субрегиона и городов с развитием рекреационной сферы, а, следовательно, наряду с более полной реализацией общегосударственных интересов, служило бы углублению профилизации субрегиона и расположенных в нем городов, совершенствованию структуры хозяйственного комплекса.
Эти данные указывают на деформированность структуры хозяйства региона и входящих в него городов одну и сдерживают развитие рекреационной сферы. Причина состоит в том, что поступления в бюджет от санаторно-курортных учреждений намного меньше, чем от строительства, промышленности, в восемь раз меньше, чем от управленческих структур, размещенных на территории города и дающих более четверти поступлений в доходную часть бюджета. Она намного меньше, чем доля занятых в этой отрасли и в несколько раз уступает расходам городского бюджета, связанным с работающими в учреждениях санаторно-курортной сферы.
Следовательно, образование и развитие субрегиональной и муниципальной форм собственности необходимо. Оно может происходить как посредством приобретения местными и региональными органами исполнительной власти долей и акций организаций туристско-курортного комплекса, так и путем участия в их образовании и развитии.
Необходимо так же помнить и о такой существенной проблеме, требующей внимания со стороны муниципалитета, как экологическая ситуация городов-курортов региона Кавказские Минеральные Воды.
Кавказские Минеральные Воды представляют собой единое административное, территориально-экономическое и эколого-рекреационное образование, в рамках которого существующие и приращиваемые производственные мощности должны быть рассчитаны на обслуживание городов-курортов и населения, проживающего в регионе.
Действенность и уникальность курортных услуг в районе Кавказских Минеральных Вод обусловлены исключительным разнообразием типов и разновидностей минеральных вод, месторождения которых компактно сосредоточены на относительно небольшой территории. Не менее ценными являются залежи лечебной грязи в районе озера Тамбукан. Не случайно, в соответствии с перечнем уникальных природных курортов России, утвержденным Министерством здравоохранения Российской Федерации 22 декабря 1999 года за № 99/228, курортный регион Кавказских Минеральных Вод занимает почетное первое место в стране и не имеет аналогов в мире.
Однако противоречие между экологической средой и хозяйственной деятельностью, развившееся на территории КМВ, ставит природно-климатические условия под угрозу, препятствуя тем самым устойчивому экологическому развитию субрегиона и углублению его рекреационно-функциональной ориентированности.
В настоящее время, как уже отмечалось, продолжается нерегулируемое развитие промышленности, часто не связанное с обслуживанием курортного хозяйства субрегиона. Это противоречит градостроительному режиму курортов и ухудшает их санитарное состояние, нарушает в ряде случаев уникальные природные ландшафты, создавая угрозу для дальнейшего загрязнения воздушного и водного бассейнов, ценнейших запасов лечебных минеральных вод и грязей.