Структура диссертации предопределена содержанием предмета и задачами исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения диссертационного материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих десять параграфов, заключения, двух приложений и списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показано состояние ее научной разработанности, обозначены цели и задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава диссертации - «Теоретико-методологические и правовые основы формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации» - содержит анализ и обобщение теоретических основ управления кадровым составом государственной службы, международного и отечественного опыта работы с кадровым резервом на государственной службе, законодательной и нормативной правовой базы по вопросам формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации для замещения должностей государственной гражданской службы. Здесь же институт кадрового резерва рассматривается как один из механизмов реализации конституционных прав граждан на равный доступ к государственной службе.
В результате сравнительно-правового анализа четырех основных теорий управления персоналом (классической теории, теории человеческих отношений, теории человеческих ресурсов и теории социального капитала) делается вывод о значительном влиянии этих концепций на систему государственного управления. Особенно это касается подхода к процессу управления, в том числе и государственного, прежде всего как к процессу управления людьми.
До недавнего времени само понятие «управление персоналом государственной службы» в управленческой практике отсутствовало. Это отражало слабую методологическую разработанность данной проблемы и имело прямое отношение к состоянию самой государственной службы и особенностям ее правового регулирования как сферы общественно полезной деятельности.
Современной наукой управление персоналом рассматривается как система административно-правовых, организационных, социально-экономических, психологических, нравственных и иных имеющих нормативно-правовую основу мероприятий, обеспечивающих рациональное использование способностей человека, как в его собственных интересах, так и в интересах организации.
Несмотря на разнообразие моделей государственного управления, проблема повышения качества работы государственного аппарата актуальна для многих стран. В связи с интернационализацией управления перед управленческой теорией возникает много новых проблем, важнейшими из которых являются наличие в отечественном и международном управлении кадровым составом государственной службы общих закономерностей, форм и методов управления персоналом, универсальных или действующих в конкретных условиях различных стран. Этим вызвано обращение автора диссертации к анализу международного и отечественного опыта работы с кадровым резервом на государственной службе.
В диссертации в обобщенном и систематизированном виде представлены особенности работы с кадровым составом на государственной службе за рубежом (на примере Великобритании, Дании, Испании, Германии, Италии, Республики Корея, Нидерландов, Франции, США, Японии), которые характеризуют некоторые аспекты работы по подготовке, приему и продвижению кадров для государственной службы.
В результате анализа и обобщения практики подготовки резерва кадров, ее правовых и организационных форм выявлены некоторые особенности формирования кадрового резерва в странах с развитыми демократическими формами правления, которые могут быть полезны при определении основных направлений работы по формированию кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации.
При разработке новой системы работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе Российской Федерации следует учитывать негативные стороны прежней номенклатурно-партийной системы работы с резервом кадров, чтобы не повторить прежних ошибок и деформаций, учесть вытекающие из опыта ее работы уроки. В этой связи подчеркивается, что одним из самых серьезных пороков прежней номенклатурно-партийной системы работы с резервом кадров было отсутствие законодательства, нормативной правовой базы, регулирующей эту деятельность.
За последние годы в Российской Федерации наметились тенденции к изменению подходов к работе с кадровым резервом. Подтверждением этому являются реализация Президентской программы подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства (утверждена Указом Президента Российской Федерации № 774 от 23 июля 1997 года[5]), активизация деятельности различных негосударственных образовательных учреждений, коммерческих кадровых агентств и общественных организаций.
Анализ и обобщение международного и отечественного опыта свидетельствует, что система работы с кадровым резервом на государственной службе представляет собой по существу систему подготовки, отбора и продвижения по государственной службе в данной стране. Формирование резерва в широком смысле есть определение социально-профессионального потенциала общества.
Зарубежный опыт работы с кадровым резервом, и в частности его правового регулирования, следует адаптировать с учетом особенностей государственного устройства, конкретного пути государственно-исторического развития, традиций политической жизни, правового сознания, правовой культуры и т.п. Использование некоторых элементов зарубежного опыта подготовки и формирования кадрового состава на государственной службе может быть полезным и для России.
Законодательная и нормативная правовая база для становления новой системы работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе Российской Федерации находится в стадии формирования.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» кадровый резерв формируется на конкурсной основе для замещения должностей государственной гражданской службы.
Кадровый резерв на государственной службе представляет собой сформированную на конкурсной основе группу лиц (государственных служащих, граждан), которые обладают определенными профессиональными, деловыми и личными качествами, необходимыми для замещения должностей государственной службы и которые при определенной подготовке будут отвечать квалификационным требованиям к соответствующим должностям государственной службы.
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определены виды кадрового резерва на гражданской службе: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации. На основе федерального кадрового резерва, кадрового резерва федерального государственного органа, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва государственного органа субъекта Российской Федерации формируется Сводный кадровый резерв Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. В диссертации анализируются содержание и специфика названных видов кадрового резерва, рассматриваются особенности правового регулирования формирования и работы с ними.
Делается вывод, что основным недостатком правового регулирования вопросов формирования и развития кадрового резерва на государственной гражданской службе является отсутствие его нормативно-правового регулирования на федеральном уровне. Материальные нормы о кадровом резерве, установленные федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» пока не получили своего развития в соответствующих нормативных правовых актах. Не издан предусмотренный Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации, устанавливающий порядок формирования кадрового резерва на федеральной гражданской службе для замещения вакантных должностей федеральной гражданской службы в федеральном государственном органе или его аппарате, а также регламентирующий иные вопросы, связанные с развитием и использованием кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе.
Важное значение для реализации ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации, провозгласившей принцип равного доступа граждан к государственной службе и равных условий ее прохождения, имеют принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации указы Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. №112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»[6] и от 31 декабря 2005 года № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».[7]
В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа.