Компетенция государственных органов в экологической области устанавливается также в нескольких статьях I раздела, которые являются основой для построения системы управления охраной природы в России.
Права граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду закрепляются во IIразделе. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, которое обеспечивается планированием, управлением, нормированием и госконтролем качества среды, страхованием граждан, возмещением им ущерба, нанесенного здоровью в результате загрязнения природной среды или иных вредных воздействий. Каждый гражданин имеет право участвовать в общественных экологических объединениях и движениях, имеющих государственные гарантии предоставленных им прав в области охраны среды. Право граждан на охрану здоровья закреплено еще в одном важнейшем Законе — «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999). Многие положения этого Закона и Закона об охране среды дублируют друг друга: о правах жителей на возмещение ущерба, обязанностях предприятий и организаций и др. Это, по-видимому, неизбежно и дает основание ряду специалистов утверждать, что документами создан недопустимый разрыв в функциях управления охраной природы и здоровья, отражающийся не только в их существовании, но и в деятельности смежных федеральных надзорных органов — Госкомприроды и центров санитарно-эпидемиологического надзора (ЦСЭН).
. Экономический механизм охраны среды (IIIраздел) — ключевой в Законе. В нем установлен принцип платности за природопользование и за загрязнение среды. Размеры оплат различаются в несколько раз для разрешенных (в пределах лимитов) объемов природопользования (или загрязнения) и сверхлимитных. Причем при нанесении ущерба среде плата не освобождает природопользователя от обязанности восстановления нарушенного объекта.
На основании этих норм правительством РФ принят ряд постановлений, устанавливающих порядок и размеры выплат за природопользование и загрязнение среды. В соответствующих главах об этом уже говорилось. Важно подчеркнуть, что Постановлением № 632 от 28.08.92 правительство установило базовые нормативы платза выбросы в воздух, сбросы в водоемы и размещение твердых отходов; платы могут корректироваться и дифференцироваться на местах с учетом состояния среды, эффективности природоохранной работы и др. Подобных нормативов пока нет для физических загрязнений среды.
Очень важное значение для экономического механизма охраны среды имеет ст. 18, согласно которой любой природопользователь обязан заключить договор с исполнительным органом власти на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе экологической экспертизы и лицензий (разрешений) на комплексное природопользование. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сторон, размеры платежей, порядок компенсаций ущерба, организацию санитарно-защитных зон и т. д.
Лицензия, выдаваемая специально уполномоченными государственными органами, устанавливает лимиты на использование природных ресурсов (ПДВ, ПДС и т. д.) и загрязнение среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, взаимодействия ветвей власти и государственных надзорных органов при их исполнении и т. п., эта статья Закона могла бы сыграть решающую роль в переходе природопользователей к ресурсосберегающим технологиям, к бережному от ношению к природе. Однако внедряется она плохо, так как требует координации действий министерств и т. п.
Средства, полученные за природопользование, аккумулируются на счетах внебюджетных экологических фондов и реализуются на природоохранные цели в следующих пропорциях: 10% — в федеральный фонд, 30% — в областной (краевой, республиканский), 60% — в местный (городской, районный).
Нормирование качества среды и порядок государственной экологической экспертизы, установленные в IV и V разделах, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользователей. Уровни предельно допустимых воздействий на среду по всем их видам должны утверждаться специально уполномоченными органами РФ в области охрани среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Причем эти же органы могут выдавать предписания на ограничение, приостановление и прекращение деятельности природопользователя при нарушении им установленных экологических нормативов. Это, безусловно, мощный рычаг воздействия на губителей природы, но его введение затруднено отсутствием полного набора нормативных актов, определяющих порядок применения санкций к нарушителям. Но и здесь можно выйти из положения, включив соответствующие условия в договор на природопользование. Перед заключением договора должна проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. Важно, что в Законе предусматривается и общественная экологическая экспертиза, выводы ее становятся юридически обязательными, если утверждены органами госэкспертизы. Эти положения развиты и конкретизированы в Законе «Об экологической экспертизе».
Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным объектам сформулированы в VI и VII разделах Закона. Они обязательны при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, а также при эксплуатации объектов. Эти требования должны учитываться как при составлении договоров на природопользование, так и при отработке любых ведомственных нормативных документов, в том числе строительных норм и правил (СНиП), норм технического проектирования (НТП), ведомственных отраслевых строительных норм (ВОН), ведомственных норм технологического проектирования (ВНТП) и т. д. Только после приведения всех этих документов в соответствие с положениями Закона можно будет говорить о единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности.
Порядок действий в чрезвычайных экологических ситуациях и на особо охраняемых природных территориях узаконен в VIII и IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливаются высшими органами власти РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов. По их же представлению создаются и государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, где запрещается хозяйственная и иная деятельность, противоречащая целям их создания.
Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздоровительные зоны, в которых вводятся округа санитарной охраны. По порядку содержания этих зон не так давно принят специальный закон. Зеленые зоны вокруг городов и поселков рассматриваются также как особо охраняемые. Статус жезеленых насаждений внутри городов (поселков) Законом никак не оговаривается, хотя их защитная роль от всех видов загрязнений атмосферы общеизвестна. Но выработка положений о содержании зеленых насаждений на местах на основе статей Закона возможна безусловно необходима.. Экологический контроль, согласно Закону (X раздел), является системным и состоит из государственного, производственного и общественного. Причем государственный контроль должен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. На практике оптимальным решением является скоординированный совместный контроль представителями обоих органов. Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям и введено достаточно много места в Законе (XI раздел). И это оправдано хотя бы такой нормой (ст. 75):
1. Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, связанные, с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека... обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников.
2. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих знаний.
Кроме того, совершенно естественно, что неподготовленные должностные лица и руководители не только не смогут обеспечить сохранение природной среды в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интересы организаций перед надзорными санитарно-экологическими органами и т. д. Порядок разрешения споров в области охраны среды устанавливается в XII разделе.
Ответственность за экологические правонарушения подразделена в Законе (XIII раздел) на дисциплинарную, административную, материальную и уголовную — для физических и юридических лиц; административную и гражданско-правовую — для учреждений, предприятий и организаций. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, также в общем плане оговаривается Законом (XIV раздел).
Несмотря на четкость положений Закона об экологических правонарушениях, они, к сожалению, пока не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательств на нее. Нужны многочисленные подзаконные и нормативные акты. Нужны их исполнители.
Экологическим преступлениям посвящена отдельная глава нового Уголовного кодекса РФ, в которой сформулированы общие и частые нормы по этим правонарушениям, установлены виды ответственности. В предыдущих главах эти нормы цитировались. Ранее просто трудно было бороться за природу. Так, за нарушение правил охоты в 1970—1980 гг. к уголовной ответственностипривлечено менее 2% правонарушителей. А ведь экологические правонарушения сравнительно легко раскрываемы по сравнению с другими правонарушениями, причем они составляют почти 1/3 от всех зарегистрированных! Даже до принятия нового УК РФ в 1993 г. органами прокуратуры выявлено 9043 нарушения природоохранных законов, привлечено 2290 чел. к дисциплинарной, а 1504 — к материальной ответственности, предъявлено исков на 4 млрд. руб. Арбитражными судами взыскано 11 млрд. руб. Отдельный раздел Закона (XV) посвящен международному сотрудничеству в области охраны среды.