На практике и в теории до сих пор возникают разногласия по вопросу о том, кто является учредителем государственной и муниципальной спортивной школы.
Закон РФ № 3266-1 в качестве учредителей называет органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
– законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
– высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
– иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта РФ.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
– представительный орган муниципального образования;
– глава муниципального образования;
– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
– контрольный орган муниципального образования;
– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Законодатель, называя в Законе РФ № 3266-1 органы государственной и муниципальной власти в качестве учредителей образовательных учреждений, допустил правовую неточность. Учредителем государственных и муниципальных образовательных учреждений являются не органы государственной или муниципальной власти, а публично-правовые образования: Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование (городской округ, муниципальный район и т.д.).
В ст. 125 ГК РФ закреплено, что от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Министерство общего и профессионального образования РФ в свое время указывало, что в роли собственника – учредителя образовательных учреждений выступают не органы государственной власти (в гражданско-правовых отношениях они не являются учреждениями-собственниками), а соответствующие публично-правовые образования в целом – РФ, ее субъекты, муниципальные образования (п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК РФ)[92].
«В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане» (п. 3 ст. 125 ГК РФ).
Высший Арбитражный Суд РФ[93] указывает на то, что ответчиком по долгам бюджетного учреждения выступает РФ, субъект РФ или муниципальное образование, а не уполномоченные ими органы власти, действующие от имени публично-правовых образований.
В Законе РФ № 174-ФЗ прямо указано, что в качестве учредителя выступает:
1) Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе федерального имущества;
2) субъект РФ в отношении автономного учреждения, которое создано на базе регионального имущества;
3) муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано на базе муниципального имущества.
В проекте ФЗ «О бюджетных учреждениях» также подтверждается, что учредителем бюджетного учреждения является РФ, субъект РФ или муниципальное образование (публично-правовые образования).
Для реализации функций по управлению системой образования (физической культурой и спортом) на территории субъекта РФ или муниципалитета (муниципального района или городского округа) создаются органы управления образованием, наделяемые определенными полномочиями учредителя (за исключением функций, входящих в прямые обязанности главы региона или органа местного самоуправления).
Региональные (муниципальные) органы управления образованием (физической культурой и спортом) имеют статус министерства, департамента, комитета, управления или отдела образования. Передача полномочий учредителя (публично-правовых образований) должна закрепляться в региональных (муниципальных) нормативных документах (устав муниципального образования, приказ (распоряжение), постановление законодательного или исполнительного органа власти либо в положениях о таких органах (например, в положении о комитете по физической культуре и спорту).
Таким образом, государственные (муниципальные) органы исполнительной власти и (или) органы управления образованием являются не учредителями спортивных школ, а органами, действующими от имени учредителя.
В связи с изложенным выше в уставах государственных или муниципальных спортивных школ должно быть прописано следующее:
«Учредителем образовательного учреждения является РФ (для федеральных учреждений), субъект РФ (для региональных учреждений), муниципальное образование (для муниципальных учреждений). Функции учредителя выполняют органы власти».
Законодательством не допускается совместное учредительство образовательных учреждений (организаций) РФ, субъектом РФ и (или) муниципальным образованием.
Закон РФ № 3266-1 не регламентирует вопрос совместного учредительства негосударственных и немуниципальных (частных) спортивных школ РФ, субъектом РФ и (или) муниципальными образованиями. Прямого запрета не установлено, но на практике могут возникнуть административные, финансовые и правовые препятствия при реализации данного положения.
Стоит заметить, что в случае реорганизации учреждения их права переходят к соответствующим правопреемникам.
Не может быть учредителем (участником, членом):
1) иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством РФ порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в РФ;
2) лицо, включенное в перечень лиц в соответствии с п. 2 ст. 6 Закона РФ № 115-ФЗ[94];
3) общественное объединение или религиозная организация, деятельность которых приостановлена в соответствии со ст. 10 Закона РФ № 114-ФЗ[95];
4) лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности.
10. Организационно-правовая форма учреждения определяется статусом учредителя.
Комментарий
Словосочетание «образовательное учреждение» не отражает организационно-правовую форму юридического лица. Под организационно-правовой формой понимается способ закрепления и использования имущества хозяйствующим субъектом и вытекающие из этого его правовое положение и цели предпринимательской деятельности[96].
Исчерпывающий перечень организационно-правовых форм российских юридических лиц дан в Общероссийском классификаторе организационно-правовых форм (ОКОПФ), который разработан на основе Гражданского кодекса РФ и иных федеральных законов. После принятия ФЗ «Об автономных учреждениях»[97] ОКОПФ претерпел некоторую модификацию, т.е. в него были внесены изменения и дополнения к объединяющему понятию «учреждение» (код 81), а именно: частные учреждения (код 71), бюджетные учреждения (код 72) и автономные учреждения (код 73).
В настоящее время большинство образовательных организаций являются учреждениями, более того, их создание в иных формах невозможно, если учредителем выступает публично-правовое образование.
В настоящее время спортивные школы могут вести образовательную деятельность посредством создания юридического лица в следующих организационно-правовых формах: учреждение, автономное некоммерческая организация, фонд; некоммерческое партнерство; автономное учреждение; общественная общественное объединение (общественная организация, общественный фонд, территориальное общественное самоуправление).
Количество учредителей образовательного учреждения
В соответствии с аб. 1 ч. 1 ст. 11 Закона РФ № 3266-1 допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений. Поскольку образовательные учреждения это некоммерческие организации (см. выше – прим. авт.), то их деятельность регулируется Законом РФ № 7-ФЗ. В рассматриваемом Законе предусмотрено множество организационно-правовых форм (ст. 2). Но в случае, когда учредителем является орган местного самоуправления либо государственный орган исполнительной власти субъекта РФ, правовой статус организации (образовательного учреждения) будет определяться в соответствии с БК РФ как участника бюджетного процесса (ст.125 БК РФ).
Статус автономного учреждения и образовательного учреждения
дополнительного образования детей
В настоящее время актуален вопрос деятельности образовательного учреждения в статусе автономного учреждения в соответствии с Законом РФ № 174-ФЗ[98]. Мы рассмотрим преимущества и недоставки деятельности в таких организационно-правовых формах, как бюджетное учреждение и автономное учреждение.
Как показывает анализ, сходств по главным характеристикам между бюджетными и автономными учреждениями существует достаточное количество. Основное сходство данных образовательных учреждений состоит в том, что им устанавливается задание учредителя и финансируется именно выполнение этого задания, т.е. оплата должна производиться только за оказанные услуги, которые учредитель установил в своем задании учреждению в соответствии со ст. 69.2 БК РФ.