При системном подходе необходимо знать конечную цель и критерии управления. В качестве критериев управления в процессе реформирования можно выделить главное требование - не допустить выход показателей из области управляемых состояний. Выходом, позволяющим принимать обоснованные решения, является построение прогнозных поисковых и нормативных моделей. Для тех и других необходимо строгое определение целей и функций деятельности государства и его органов. Вместе с тем, из теории управления известно, что деятельность по управлению состоит из стабильных видов операций, объединяющихся в стабильный набор функций; а государство как институт управления обществом существует не первое тысячелетие и является одной из малоизменчивых структур. Следовательно, стабильные функции госуправления существуют и их можно выделить. Обратимся к источникам.
Гурней Бернар пишет, что органы госуправления имеют следующие задачи (функции):
А. Политические (осуществления суверенитета):
1. Внешнего суверенитета:
* национальная оборона;
* осуществление внешних сношений.
2. Внутреннего суверенитета:
* полиция ( внутр. безопасность);
* правосудие ( и загс).
3. Собственно-политические:
* обеспечение функционирования политических институтов;
* взаимоотношения с религиозными организациями;
* информирование общественности о политических целях.
Б. Экономические:
1. Эмиссия дензнаков.
2. Особые действия:
· в отдельных отраслях экономики,
· для всех или группы отраслей экономики.
3. Общая координация экономической и финансовой политики, включая территориальное планирование.
В. Социальные функции:
1. Здравоохранение.
2. Жилищное и городское строительство.
3. Защита социальных и профессиональных прав ми инте ресов.
4. Пособия "социально неполноценным".
5. Сохранение или преобразование социальных структур (семья.).
Г. Культурно-воспитательные:
1. Организация НИР фундаментального или чисто научного познания.
2. Воспитательная функция ( общее, профессиональное, спортивное, художественное, образование детей, подростков и юношества).
3. Организация досуга, культурных мероприятий и информация.
4. Охрана художественных и исторических памятников, помощь в создании новых художественных ценностей и популяризации.
Д. Управление кадрами
Е. Государственные закупки
Ж. Подготовка и исполнение бюджета
З. Юридические функции:
* редакция проектов решений
* толкование законов и нормативных актов
* кодификация нормативных материалов
* участие в судебных процессах
И. Исследование и программирование
К. Связи с общественностью
Л. Контроль.
Как можно видеть, Б. Гурей цели госуправления в принципе не формулирует, а задача ( функции) выделяются им по различным основаниям. Формулирование функций осуществляется таким образом, что к ним можно применить произвольные критерии оценки исполнения, а следовательно, невозможно произвести объективно замеры исполнения. Следует иметь в виду, что Б. Гурей выступает как типичный представитель школы французского административного права. Но такой подход не является специфическим лишь для французского автора от права. Аналогично выделяют цели, функции представители отечественной школы административного права. Например, автор учебника "Административное право". -М. 1993 Д. Н. Бахрах. Последний в административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов выделяет три главных блока:
- целевой;
- структурно-организационный;
- компетенционный.
В общем плане, считает автор учебника, цель можно определить как обеспечение определенной социальной потребности, а обнаружить ее можно в положениях, уставах и иных управленческих актах в виде перечня задач и выполняемых функций. Компетенция, естественно; предстает как совокупность полномочий относительно предметов ведения и прав с обязанностями. Вероятно, не стоит в данной работе проводить доказательство того, что качества, свойства больших сложных систем не раскладываются на качества и свойства составляющих их частей без остатка. Более того, части ( подсистемы) практически всегда содержат в себе такие свойства, которыми не обладает целое.
Следовательно, формально-юридический подход, полагающий, что возможно установить тождество по содержанию и объему между целями, функциями, задачами и полномочиями, т. е. частями различного подхода является отождествление исполнительной власти ( и ее органов) с административной властью ( и ее органами). Не случайно Д. Н. Бахрах приводит определение администрации, данное Р. Драго : Администрация - совокупность людских и материальных ресурсов, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов". Таким образом под категорию административной власти, т. е. исполнительной, как автор признает ранее, попадает и власть судебная, которая также применят закон. Вместе с тем, автор учебника высказывает вполне обоснованное предположение о функциях управления в целом, о линейной и функциональной власти и их связи со структурой органов государственного и местного управления.
Каждый субъект управления осуществляет несколько или хотя бы одну функцию. Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц. Деление на функции управления отражает его специализацию. Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планирование, учетом. контролем и т.п. Организационная обособленность - важный признак развитой и значительной по объему функции. Поскольку общие "беспредметные" функции - это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления. Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что а то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями.
Линейная и функциональная власть.
Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий, что может быть достигнуто единством воли. Подчинение - оборотная сторона власти. По объему различают два вида подчинения: линейное ( его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное. Им соответствуют два принципа дифференциации и управленческого труда и органов управления. При реализации линейного принципа все объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы прямого подчинения типа "начальник-подчиненный". Линейная власть: 1) широка по объему, охватывает многие функции управления; 2) включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто - дисциплинарную ответственность и власть; 3) линейный руководитель, как правило, бывает один.
Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Подчиненность - в рамках части деятельности, функции. Спектр властных полномочий узок, ограничен рамками ведомства или имеет межведомственный характер.
Организационная структура аппарата управления
Аппарат государственного и местного управления принадлежит к числу сложных самоуправляемых систем. Он представляет собой целостное политструктурное образование. В нем можно различить несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения, региональный аппарат, орган государственного управления, администрация учреждения, структурное подразделение администрации учреждения, должность. Каждая структурная единица аппарата государственного и местного управления - это его самоуправляемая, автономная, организационно оформленная часть, существование которой предопределено нормативно-правовыми основаниями, имеющая свою компетенцию. Тип организационной структуры здесь определяется типом организационной власти и подчинения, что выражено в характере и объеме полномочий и ответственности. Структуры ведомств, органов всегда линейны, межведомственные структуры всегда, а внутриведомственные - часто являются функциональными.
Административное ведомство