Правовое государство возникает тогда, когда человек не желает более оставаться "верноподданным", а постепенно превращается в "гражданина". Цели деятельности государства (органов государственного управления) ограничиваются в этом случае только областью общегосударственных интересов, благо же отдельного гражданина - его личное дело, а не забота государства. В 19 веке идеи эти появились в связи с новыми тенденциями экономического развития, новым пониманием взаимоотношений между гражданином и государством. Именно с этим было связано и то, что в центре интереса оказалась деятельность органов управления, так как именно в сфере управления должно осуществляться регулирование повседневных взаимоотношений между гражданином и государством, должны реально претворяться в жизнь декларируемые конституциями основные права. В данном случае понятие правового государства сужается и концентрируется в понятии законности деятельности органов государственного управления, а знает и правовой основы деятельности государственной службы. Причем рассматривая этот вопрос, мы не должны забывать, что современные развитые государства, являясь правовыми, в то же время являются и социальными, т. е. должны предоставлять своим гражданам как оптимальные условия для развития, так и гарантировать им максимально благоприятные условия жизни. C развитием современных индустриальных государств сформировалось убеждение, что при наличии разных жизненных шансов и различного соотношения сил в государстве подлинное равенство , декларированное в конституциях , может обеспечиваться каждому гражданину только путем вмешательства в процесс распределения со стороны государства. Таким образом регулированию подлежат в современной системе государственного управления не только взаимоотношения между гражданином и государством, но и между гражданами внутри каждого отдельного государства.
В значительной степени эти функции регулирования и уравновешивания жизненных шансов осуществляется органами государственного управления через систему гос. службы, что делает ее всё более значимой в условиях происходящих в мире перемен. Так государственная система образования призвана( хотя далеко не всегда она в состоянии это сделать) предоставить равные шансы для развития каждому ребенку. Именно принципы современного правового социального государства не позволяют ни одному государству передать систему образования полностью в частные руки. Об этом следует сегодня серьезно задуматься тем, кто не желает в России признавать необходимость значительных ассигнований на образование. Результат подобного развития уже сейчас явно отрицателен. Неслучайно в Германии в систему государственной службы входят все практически работники этой сферы( школьные учителя, преподаватели Вузов и университетов).
Обеспечение большинства основных прав невозможно в настоящее время без вмешательства государства, а значит - и без системы государственной службы. При этом люди , работающие в рамках этой службы должны находиться в особых отношениях( не только правовых, но и морально-этических )с государством как их работодателем. Кроме принципа лояльности и верности гос. служащего по отношению к государству необходимы верность его своему долгу и осознание своей ответственности перед людьми, служить которым он призван. "От любого гражданина, добровольно при выборе профессии берущего на себя выполнение общественных задач, следует ожидать, что он внутренне одобряет поставленные перед ним задачи и видит в них смысл своей профессиональной деятельности". Таков идеал. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов гос. управления и видеть в служении гражданам государства свое предназначение. Естественно, что это достигается достаточно редко, однако трудно представить себе успешную деятельности любого государственного учреждения в случае, если его персонал ориентирован на какие-либо иные цели, кроме целей демократического, правового, социального государства, являющегося его работодателем. Особенно же важна эта ориентация там, где возможны коррупция и личное обогащение чиновника. Именно здесь и необходимо вмешательство государства как гаранта свободы каждого его гражданина в той мере, в которой она не нарушает свободу и интересы других граждан и в целом государства.
В настоящее время в большинстве государств наблюдается формирование типа граждан, которые ориентированы лишь на достижение личных целей, идет процесс отчуждения от политических и религиозных идеалов, что в значительной степени подрывает основы правового государства и гос. службы как одного из его необходимых институтов. Ведь возможности гос. службы в общественно-политической борьбе за распределение полномочий в обществе и определенную расстановку политических сил в нём очень велики. При этом особая роль принадлежит здесь высшим эшелонам - министерской бюрократии. Велик процент гос. чиновников в органах представительной и исполнительной власти (в Германии этому способствует то, что на время избрания чиновника в представительные органы его статус приостанавливается, однако годы пребывания в парламенте засчитываются впоследствии в общий стаж службы). Как показали выборы в Федеральное собрание России, эта тенденция характерна и для нашей страны: большая часть членов Совета Федерации - представители региональных административных элит. Естественно, что в органах власти эти люди борются за интересы той части общества, которую представляют. Поэтому приверженность их идеалам демократии и понимание ими роли данного органа, а также соблюдение норм общечеловеческой и служебной этики особенно важно.
Как было показано выше, государственные чиновники составляют достаточно большой процент занятых в развитых странах, т. е. наиболее дееспособной и активной части населения, что означает и их достаточно мощное влияние на формирование политической воли в современном правовом государстве в ходе выборов представительных органов власти, а также важнейших политических агентов данной политической системы. Все выше названные моменты будут несомненно играть, да и уже играют существенную роль в формировании системы государственной службы в России.
Структура и принципы организации государственной службы.
Основные положения.
Профессиональные чиновники-управленцы играют огромную роль в работе административных органов всех стран, независимо от степени централизации или децентрализации органов государственного управления. Система этих органов сегодня всё чаще подвергается жесткой критике, в том числе и потому, что, как считается , чиновникам обеспечиваются особые привилегированные условия жизни и деятельности.
Однако сложность и комплексность стоящих перед органами управления задач, как мы показали, требует и чрезвычайно высокой квалификации занятых в них людей, и особого рода их взаимоотношений с обществом и государством. В противном случае вместо системы государственной службы возникает партийно-хозяйственная номенклатура, мало образованная, некомпетентная, коррумпированная, обладающая неограниченными полномочиями и никем не контролируемая( речь идет естественно о бывшем СССР и других соц. странах).
Для того, чтобы это не происходило, гос. службе необходима прочная правовая основа, неслучайно многие положения, связанные с ее деятельностью, закреплены не только особыми законами соответствующих стран, но и их основным законом ( конституцией). приведем соответствующую статью из Основного закона ФРГ( она наиболее показательна, так как система гос. службы в ФРГ с точки зрения государственного и чисто административного права имеет, пожалуй, наилучшее обеспечение).
В статье 33, входящей в раздел II "Федерация и земли", где определяются основные принципы государственного и общественно-политического устройства , роль партий и общественно-политических организаций, говорится:
(4) "Выполнение общегосударственных и правовых властных полномочий, как правило является функцией сотрудников государственной службы, обладающих особым правовым служебным статусом и связанных клятвой верности с государством". 15).
(5) "Правовые основы государственной службы должны разрабатываться с учетом основных положений статуса профессиональных чиновников. "приведенные статьи Основного закона подчеркивают особую роль сотрудников государственной службы и необходимость закрепления их обязанностей, а также прав специальными правовыми актами. В связи с этим в ФРГ существует Федеральный закон о чиновниках, а также рамочный закон федерации о правовых основах статуса чиновника и соответствующие законы земель. Кроме того деятельность государственной службы регулируется специальным предписанием "О прохождении чиновниками ступеней карьеры" и "Дисциплинарными нормами".
Особая профессиональная этика, о которой уже немало говорилось, превращает чиновника в носителя особых обязанностей и прав, члена особой профессиональной, а в какой-то степени и социальной группы в обществе, обладающего особой самоидентификацией. Так как он должен служить всеобщему благу, выражать идею объективной справедливости и порядка, то объективно он был всегда призван противостоять, защищая их, монарху( в прошлом), политическим партиям, парламенту, правительству( в настоящем). Однако независимость эта естественно не безгранична, так как лимитируется распоряжениями правительства. Эти традиционные взаимоотношения системы государственной службы с властными структурами закреплены в законодательстве ФРГ в Федеральном Конституционном законе: "Профессиональная государственная служба является институтом, задачей которого является гарантирование стабильности административных органов на основе их эффективной деятельности, профессионализма и лояльности для внесения элемента балансировки политических сил, определяющих жизнь всего государства"16).