В Западной Европе ХХ века наиболее значительным моментом политического развития стала универсализация выборной демократии, соединенной с процессом стабилизации и закрепления партийных систем как на национальном, так и на местном уровне. Это было обеспечено на европейском континенте восстановлением, если это было необходимо, и развитием конституционных систем в качестве главного гаранта соблюдения прав личности и прав автономии местного сообщества.
В результате большинству современных западных систем местного управления присущи следующие ключевые характеристики:
- обеспечение статуса местных органов власти в национальных конституциях, которые в определенной степени гарантируют их властные полномочия и четко оговаривают их положение как органов государства;
- концепция базового уровня местного управления как общин, которые передают ответственность за состояние общественных дел на ответственные местные ассамблеи или советы;
- их нежелание позволить своим советам потерять тесные связи с местными общинами из-за объединения административно-территориальных единиц в слишком крупные образования;
- общая компетенция для возможности предпринимать действия на благо своих жителей;
- широкий спектр функций, отражающий концепцию местных органов управления общего назначения, проявляющих всеобъемлющую заботу о своих общинах;
- тесная интеграция местных органов управления в национальные правительственные и административные структуры с их взаимозависимостью и относительным взаимопониманием между различными уровнями государственного управления. Существует тенденция рассматривать местные органы в качестве проводников общенациональной политики, определяемой путем глубоких консультаций со всеми заинтересованными сторонами;
- более сильная политическая власть, проявляемая местными властями в отношении вышестоящих органов через свои ассоциации и более интегрированные политические партии, сильная ориентация на местную поддержку членов общенациональных представительных органов, высокий процент которых имеет очень тесные контакты с их местными властями и часто значительный опыт в местном управлении и администрировании.
ВОПРОС №73.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ОДИН ИЗ ОСНОВНЫХ ИНСТИТУТОВ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
1. Понятия службы, служащего. Виды службы.
Служба - один из видов платной общественно-полезной деятельности. Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор и т.д.).
Специфика труда служащих
1. не создают непосредственно материальных ценностей,
2. но обеспечивают соответствующие условия для их создания,
3. предмет труда - информация,
4. объект труда - отношения и связи между людьми, воздействие и обслуживание,
5. служащий - это работник умственного труда,
6. получает зарплату,
7. занимают должности в государственных, общественных и частных организациях.
Всех служащих , в зависимости от того, в какой форме собственности основаны организации, можно поделить на служащих:
1. частных предприятий и учреждений,
2. международных, иностранных, смешанных организаций,
3. общественных и иных организаций, основанных на коллективной собственности,
4. государственных организаций.
В общей массе служащих государственных организаций подавляющее большинство составляют государственные служащие.
Целесообразно было бы в сжатые сроки уточнить организационную и структурно-функциональную схемы федерального уровня государственного управления; разработать законодательную базу для взаимодействия трех ветвей государственной власти, обеспечения необходимых сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ними; создать на паритетных началах федеральный координационный совет (при президенте или самостоятельный), который взял бы на себя решение проблем взаимодействия всех ветвей и органов федеральной власти; построить модели государственных должностей и профессиограммы должностных лиц федерального уровня государственного управления, их права и обязанности, а также уровень служебной и правовой ответственности. Полезно было бы начать мониторинговые комплексные исследования по программе "Федеральная система государственного управления: эффективность, кадровое обеспечение, пути оптимизации"; принять кодекс чести государственного служащего.
Аналогичную работу следует провести на региональном уровне.
Может быть, по примеру США, надо подумать о создании федеральной службы качества, деятельность которой сосредоточить на совершенствовании государственного управления.
Повысить коэффициент полезного действия власти в значительной мере не удается из-за низкого уровня социально-экономической и правовой защищенности работников государственного управления. Объективно сложилось так, что объемы, напряженность и главное ответственность их труда сейчас явно не соответствуют его оплате. Проведенные в мае-июне 1995 г. группой ученых Российской академии государственной службы социологические исследования (руководитель проекта - доктор социологических наук, профессор Е.Охотский) свидетельствуют, что основная масса работников государственного управления (53%) живет "от зарплаты до зарплаты", 23% "не может свести концы с концами" и 8% "живет в нищете". В результате образовалась ситуация, которая подталкивает государственных служащих к злоупотреблению своим положением, использованию должностных возможностей в личных целях. В их среде нередки взяточничество и коррупция, нежелание по-настоящему защищать права и демократические свободы граждан. Кроме того, низкий уровень оплаты труда является одним из источников текучести кадров в государственных органах управления, причем кадров высокой квалификации деловитости.
Сейчас готовится к принятию рад законов в государственной службе, в которых вопросы социально-экономического и правового обеспечения ее работников найдут удовлетворительное решение.
Более эффективной работе властных структур серьезно мешает и недостаток профессионализма значительной части персонала. Сложившиеся ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества, характером экономики, изменившимися формами социальных отношений, Кроме того, наличие у половины работников базового технического образования затрудняет процесс адаптации. Большая часть (63,5%) не заботится о своем профессиональном росте и лишь немногие (36,5%) окончили курсы повышения квалификации длительностью в одну-две недели. В результате навыки взаимодействия с негосударственными структурами, особенно банковскими и биржевыми, осваиваются в основном методом "проб и ошибок", неохотно изучается и плохо используется позитивный опыт зарубежных стран.
Гуманитарная направленность власти существенно снижается из-за стихийного комплектования аппарата управления, в него нередко попадают профессионально малоподготовленные и вообще непригодные работники. Их адаптация протекает трудно, длительно, а иногда и болезненно. Некоторые вскоре уходят из государственных учреждений.
Федеральная система отбора, подготовки и продвижения кадров предполагает демократические принципы открытости и законности, основанные не на личной преданности, а на высоком профессионализме, трудолюбии, ответственности. Необходим мониторинг кадровых процессов, чтобы своевременно получать информацию о всех недочетах в кадровой работе. Было бы полезно продумать возможность внедрения более эффективной вертикальной и горизонтальной ротации кадров, ввести в практику характеристики-рекомендации на государственную должность, выдаваемые непосредственными руководителями с прежнего места работы, учеными-управленцами, психологами и юристами, предусмотрев ответственность рекомендующего, если он сознательно вводит в заблуждения.
Было бы оправданным привлечение на государственную службу профессионалов, используя контрактную систему, конкурсы, квалификационные экзамены, аттестации. Помогло бы делу принятие дисциплинарного устава с соответствующим объемом санкций по отношению к нерадивым сотрудникам, создание в государственных структурах дисциплинарных судов. ...
В аппарате всех органов государственного управления много вакантных должностей, в некоторых министерствах и ведомствах относительно высокая текучесть кадров. Значительная часть служащих не удовлетворена работой. Усиливаются старение и феминизация аппарата. Большинство работников не имеет четких представлений о перспективах служебного роста, многие находятся в поиске более доходной и интересной работы.
Чтобы ликвидировать или хотя бы снизить негативные последствия этого в первую очередь необходимо отказаться от порочной практики механического (тотально-процентного) сокращения численности аппарата, использовать достоинства структурно-функционального подхода, разработать программу перехода к планированию служебной карьеры, поставить в прямую зависимость служебное положение работников от их заботы о повышении своего профессионального роста, должностной квалификации. Заслуживает внимания и создание общефедерального банка данных по всем ветвям и уровням государственного управления.
Повышение действенности власти существенно сдерживает ее приверженность затратным методам управления. Федеральными министерствами и ведомствами, региональными администрациями регулярно составляются "перспективные" программы, на них запрашиваются значительные средства, но как последние используются и что в результате достигается - обычно замалчивается Эффективность деятельности по-прежнему измеряется по затратному принципу - количеством денег, отпущенных на программу, численностью лиц, привлеченных к ее реализации; количеством "осуществленных" программ и т.д. Деньги нередко отпускаются на несостоятельные программы и разбазариваются. Надо преодолеть эту порочную практику.