Представляется, что рассматриваемая норма Закона об ОКН не может быть названа специальным случаем выкупа бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, так как между приведенной нормой Закона и нормой ст. 240 ГК РФ имеются существенные отличия.
Во-первых, норма Закона об ОКН формулирует иной круг противоправных действий, за совершение которых может быть применена исследуемая санкция. Новеллой ГК РФ является норма о том, что основанием принудительного прекращения права собственности на культурные ценности является только такое неисполнение собственником культурных ценностей обязанностей по их надлежащему содержанию, которое угрожает утратой ими своего значения. (В ст. 142 ГК РСФСР 1964 года говорилось лишь о бесхозяйственном обращении гражданина с принадлежащим ему имуществом.) Норма Закона об ОКН, в отличие от нормы ст.240 ГК РФ, предусматривает ответственность не только за совершение действий, угрожающих сохранности объекта и влекущих утрату им своего значения, но и за невыполнение любых требований к сохранению объекта культурного наследия.
Во-вторых, норма Закона об ОКН, в отличие от ст. 240 ГК РФ, сужает круг лиц, которые имеют право обращаться в суд с требованием об изъятии объекта культурного наследия. По Закону этими полномочиями наделены лишь государственные и муниципальные органы. Такое решение представляется неоправданным.
В-третьих, Законом об ОКН предусмотрена иная, по сравнению со ст. 240 ГК РФ, процедура изъятия и решения дальнейшей судьбы изымаемых культурных ценностей. Так, в ст. 54 предусмотрено, что судом принимается решение об изъятии бесхозяйственно содержимых объектов культурного наследия. После вынесения судебного решения орган по управлению государственным имуществом соответствующего уровня по представлению соответствующего органа охраны организует выкуп объекта культурного наследия или продажу его с публичных торгов. Таким образом, решение о выборе способа изъятия объекта культурного наследия принимается не судом, а органом по управлению государственным имуществом. Как указывалось ранее, в соответствии со ст. 240 ГК РФ решение об изъятии бесхозяйственно содержимой культурной ценности либо путем ее выкупа государством или путем ее продажи с публичных торгов принимается судом.
Суммируя сказанное, следует отметить, что норма ст. 54 Закона об ОКН нуждается в совершенствовании. Так, круг лиц, которые в соответствии с названной статьей могут обращаться с требованием об изъятии, необходимо расширить по аналогии с нормой ст. 240 ГК РФ. В связи с этим полагаем, что в ст. 54 Закона об ОКН необходимо внести изменения, направленные на обеспечение права любых заинтересованных лиц (граждан, организаций) обращаться в суд с требованием об изъятии бесхозяйственно содержимых объектов культурного наследия. Данное положение особенно актуально в отношении объектов культурного наследия. Не секрет, что наиболее часто государство бесхозяйственно содержит именно недвижимые культурные ценности.
Кроме того, представляется, что вопрос о том, кем должно приниматься решение о выборе способа изъятия бесхозяйственно содержимого объекта также требует единообразного решения в ГК РФ и Законе об ОКН. Считаем, что в исследуемую статью Закона об ОКН необходимо внести изменения, заключающиеся в наделении суда правом принимать решение о выборе способа изъятия объекта культурного наследия (путем выкупа или путем продажи с публичных торгов). Орган по управлению государственным имуществом должен лишь осуществлять указанное решение суда, но не принимать его.
Большой интерес вызывает и прекращение права собственности на культурные ценности в результате их гибели или уничтожения. Такой способ прекращения права собственности на имущество предусмотрен п.1 ст. 235 ГК РФ. Как справедливо отмечается в литературе, понятия «гибель» и «уничтожение» разделены в ГК союзом «или», что означает их противопоставление. В других статьях ГК редко говорит о гибели вещи (например, в п. 1 ст. 352 ГК РФ). Гораздо чаще используется понятие «случайной гибели» (ст. 595, 600, 696, 742 ГК РФ). Это позволяет сделать вывод, что в рассматриваемой статье «уничтожение имущества» представляет собой результат целенаправленного действия третьих лиц (или самого собственника), в то время как гибель является следствием случая[172].
В силу того, что культурные ценности являются объектами, особо значимыми для общества в целом, случаи уничтожения культурных ценностей всегда получают большой общественный резонанс. В случаях же, когда сами собственники уничтожают или повреждают принадлежащие им культурные ценности, их частные интересы входят в прямое противоречие с общественным интересом в сохранении культурного наследия. В связи с этим полагаем целесообразным рассмотреть данный аспект исследуемой нами проблематики в рамках вопроса об ограничениях права собственности на культурные ценности в следующем параграфе настоящей работы.
Параграф 2. Содержание и осуществление права собственности на культурные ценности
Главной задачей правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу культурных ценностей, является, с одной стороны, недопущение произвола со стороны собственников в отношении принадлежащих им культурных ценностей, а с другой стороны, отсутствие неоправданного стеснения в осуществлении собственниками культурных ценностей своих прав. Как отмечается в литературе, современная концепция гражданского общества должна быть основана на признании необходимости обеспечения оптимального, гармонического сочетания частных и общественных интересов[173]. Например, ст.14 Конституции ФРГ устанавливает: «Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу»[174]. Таким образом, перед законодателем в рассматриваемой нами сфере правового регулирования стоит задача очертить пределы права собственности на культурные ценности и установить его ограничения.
Согласимся с высказанным в литературе мнением о том, что переделы права собственности делают возможным само его существование, ибо очерчивают его границы и позволяют конкретизировать, выделить данное субъективное право из числа других. Безграничность свободы субъекта в осуществлении им своих прав привела бы к ущемлению публичных интересов и прав третьих лиц[175]. Однако и в пределах права собственности могут существовать и реально всегда существуют различные ограничения, связанные с временным запретом для собственника осуществлять свои правомочия или сужающие возможности их осуществления. «Ограничения права собственности не изымают из его содержания каких-либо правомочий, они лишь сдерживают собственника в осуществлении тех интересов, которые могут входить в противоречие с интересами общества, государства и других субъектов правового регулирования. Таким образом, пределы права собственности есть категория более широкая по отношению к ограничениям права собственности»[176].
Пределы права собственности на культурные ценности совпадают с общими пределами осуществления гражданских прав, установленными ст. 10 ГК РФ. В соответствии с данной статьей при осуществлении гражданских прав запрещена шикана, злоупотребления правом в иных формах. Пределы осуществления гражданских прав связываются с категориями «разумности действий» и «добросовестности участников» гражданских правоотношений[177].
Ограничения права собственности на культурные ценности весьма разнообразны и могут касаться любого правомочия собственника (владения, пользования, распоряжения) в отношении принадлежащих ему движимых или недвижимых культурных ценностей. Применительно к рассматриваемым нами объектам чаще всего встречаются ограничения права пользования и права распоряжения. Ограничение правомочия владения культурными ценностями, обычно, сочетается с ограничением какого-либо иного правомочия.
Примером ограничения правомочий собственников недвижимых культурных ценностей могут служить некоторые нормы статей 48 -53 Закона об ОКН. Например, нормы ст. 52 устанавливают конкретный перечень требований, с обязательным выполнением которых должен использоваться объект культурного наследия, включенный в реестр. Например, собственник объекта культурного наследия не может самостоятельно изменить облик или интерьер объекта. Для совершения указанных действий необходимо получить согласие органов охраны. Собственник обязан также обеспечивать доступ к объекту культурного наследия, условия которого должны также согласовываться с органом охраны и т.д.
Полагаем, что установление в Законе подобных ограничений отражает желание законодателя достигнуть баланса между интересами частных собственников объектов культурного наследия и публичным интересом в охране культурного наследия страны. Подобные ограничения содержатся в законодательстве многих зарубежных стран. Так, по законодательству Франции правовой режим памятника истории и культуры обязывает собственника обеспечивать его сохранность. Собственники лишены права производить какие-либо работы, которые могут изменить облик памятника или ландшафта. Охраняемые памятники не могут быть разрушены, перемещены, реставрированы, перестроены или достроены без специальной санкции министра по делам культуры[178]. Согласно Закону земли Гессен (ФРГ) в случае необходимости органы защиты памятников после предварительного оповещения собственников в целях выполнения задач по охране памятников могут посещать земельные участки, на территории которых находятся памятники, осматривать их. Посещение жилых помещений возможно только с согласия собственника, за исключением случаев, когда необходимо срочное предотвращение грозящей памятнику опасности. Доступ к памятникам должен быть по возможности более широким для общественности. Для осуществления разрушения или устранения памятника, существенного изменения его облика, перестройки или ремонта, снабжения всякого рода надписями и т.п. необходимо получить разрешение органов защиты памятников. Разрешение выдается, если это не противоречит преимущественным интересам общественности[179]. Как видим, во всем мире лица, приобретающее недвижимое имущество, относящееся к объектам культурного наследия страны, должны осознавать, что право собственности на это имущество обязывает как никакое другое.