Помимо установления указанных выше ограничений ст. 53 того же Закона предусматривает, что в отношении объектов культурного наследия в целях обеспечения сохранности и использования данного объекта и соблюдения прав и законных интересов граждан Правительством РФ могут быть установлены ограничения при использовании данного объекта культурного наследия. Указанные ограничения при использовании объекта культурного наследия действуют до момента полного устранения обстоятельств, явившихся основанием для введения данных ограничений. В случае несогласия физического или юридического лица с введением установленных Правительством РФ ограничений физическое или юридическое лицо может обжаловать такое решение в суд.
Представляется, что установление возможности введения данных ограничений права собственности на объекты культурного наследия не соответствует абз.2 п.2 ст.1 ГК РФ, где указывается, что гражданские права могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства лишь на основании федерального закона. Согласимся с высказанным в литературе суждением о том, что такое ограничение прав и свобод не должно производиться по решению Президента или Правительства РФ[180]. Сам Закон об ОКН, устанавливающий возможность введения подобного ограничения, не является федеральным законом по смыслу приведенной статьи, так как конкретные ограничения будут содержаться в Постановлении Правительства РФ. В связи с этим полагаем, что в норму ст. 53 Закона необходимо внести изменения, заключающиеся в том, что указанные ограничения могут быть введены лишь на основании федерального закона.
Перечисленные выше требования Закона, в соответствии с которыми собственник должен осуществлять использование принадлежащего ему объекта культурного наследия, являются в соответствии с Законом «обязательствами по сохранению объекта культурного наследия». Так в п.4 ст. 48 Закона указывается, что новый собственник принимает на себя указанные обязательства, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект. Таким образом, Законом об ОКН введено новое понятие – «обязательства по сохранению объекта культурного наследия». В целом, нормы Закона, касающиеся данного понятия, сформулированы противоречиво: во-первых, Закон не дает определения рассматриваемому понятию, во-вторых, остается неясным, как указанный новый термин соотносится с еще одним используемым в Законе термином - «охранное обязательство» (см. например, абз.2 п.4 ст.48 в редакции, вступающей в силу с 1 января 2008 года[181]).
Согласно п.3. ст.63 того же Закона, впредь до включения объекта культурного наследия в реестр в порядке, установленном данным Законом, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия применяются охранно-арендные договоры, охранные договоры и охранные обязательства, установленные Положением об охране памятников. В соответствии с п.59 указанного Положения порядок и условия использования памятников истории и культуры устанавливаются государственными органами охраны памятников и определяются для каждого памятника, находящегося в пользовании или собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан, соответствующим охранным документом. Таким образом, в настоящее время собственники объектов культурного наследия продолжают выдавать органам охраны охранные обязательства. При помощи буквального толкования норм, содержащихся в заключительных и переходных положениях Закона об ОКН, можно было сделать вывод о том, что в будущем, когда будет закончен процесс формирования реестра объектов культурного наследия, практика выдачи собственниками охранных обязательств должна быть прекращена. Сами составители Закона указывали, что «требования по обеспечению сохранности объектов культурного наследия введены непосредственно в Закон, что должно избавить органы охраны от заключения охранных обязательств с каждым конкретным субъектом»[182]. Тем не менее, законодатель отказался от своего первоначального решения постепенно отойти от практики выдачи собственниками охранных обязательств, и с 1 января 2008 года, как отмечалось выше, вступит в силу новая редакция п.4 ст. 48 Закона, согласно которой все обязательства собственника по сохранению объекта культурного наследия должны содержаться в охранном обязательстве.
Систематическое толкование приведенных норм законодательства позволяет сделать следующий вывод о соотношении понятий «обязательства по сохранению объекта культурного наследия» и «охранное обязательство». Под «обязательствами по сохранению объекта культурного наследия» законодатель понимает те требования, которые предъявляются к использованию объекта культурного наследия. То есть, «принимая на себя обязательства по сохранению объекта», собственник соглашается с использованием объекта в соответствии с установленными требованиями. Полагаем, что указанное понятие является одним из основополагающих терминов Закона и нуждается в развернутом определении. На основании анализа основных требований по сохранению объектов культурного наследия можно предложить следующее определение указанного понятия: под обязательством по сохранению объекта культурного наследия понимается совокупность требований к сохранению объекта культурного наследия, включающих условия доступа к объекту культурного наследия, порядок и сроки проведения реставрационных, ремонтных и иных работ по его сохранению, а также иные обеспечивающие сохранность объекта требования, обязательные для лиц, в собственность или пользование которых передаются объекты культурного наследия, включенные в реестр, или выявленные объекты культурного наследия.
Используя понятие «охранное обязательство» законодатель, по-видимому, имеет в виду сам документ, в который должны быть включены указанные требования по сохранению объекта. Таким образом, охранное обязательство – это тот документ, в который, когда того требует Закон, должны быть включены сами обязательства по сохранению объекта культурного наследия.
Анализ содержания выдаваемых органам охраны современных охранных обязательств показывает, что указанный документ составляется в форме договора между собственником и государственным органом охраны, в котором содержатся условия обеспечения сохранности объекта культурного наследия. В охранном обязательстве требования, предусмотренные законом, конкретизируются на основании актов осмотра технического состояния объекта, актов текущего осмотра применительно к виду недвижимого имущества (здания – объекта культурного наследия целиком, части здания – объекта культурного наследия - отдельных жилых или нежилых помещений). Примечательно, что содержание охранных обязательств составляют лишь обязанности собственника объекта культурного наследия. Все предусмотренные меры ответственности возлагаются также только на собственника.
Полагаем, что использование законодателем двух приведенных терминов без раскрытия их содержания недопустимо: это затрудняет восприятие указанных норм Закона, порождает дискуссии в доктрине, вызывает трудности в правоприменительной практике.
Наиболее дискуссионным является вопрос о правовой природе данных обязательств. Как отмечалось выше, в п.4 ст.48 Закона об ОКН указано, что обязательства по сохранению объекта культурного наследия либо выявленного объекта культурного наследия являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект. Однако законодатель непоследователен: включение в Закон понятия «охранное обязательство» в смысле документа, подписываемого сторонами (согласно новой редакции исследуемой статьи «охранное обязательство собственника оформляется уполномоченными органами охраны»), порождает вопрос о наличии в данном случае самостоятельного гражданско-правового обязательства.
Постулат о договорной природе охранного обязательства подтверждается материалами обширной арбитражной практики. Например, в одном из дел, рассмотренных ФАС Северо-Западного округа, орган государственной охраны памятников, полагая, что охранное обязательство является гражданско-правовой сделкой, просил взыскать неустойку, предусмотренную выданным ответчиком охранным обязательством за неисполнение обязанностей по надлежащему содержанию памятника. Ответчик же настаивал на том, что отношения, сложившиеся между ним и органом государственной охраны памятников, носят административный, публичный характер, и за указанное нарушение на него должны быть наложены меры административной ответственности. Арбитражный суд, руководствуясь ст.ст. 51, 55 Закона об ОКН, пп.59, 63 Положения об охране памятников, пришел к выводу, что охранное обязательство является гражданско-правовой сделкой в смысле ст.ст. 153, 154 ГК РФ, в которой стороны определили ответственность в виде неустойки[183].