В литературе подчеркивается, что подотчетность прокурорского надзора высшему органу государственной власти — самостоятельный принцип организации и деятельности прокуратуры[63]. Но данное положение ничем не обосновывается, ибо такое подчинение полностью охватывается принципом централизма в его широком понимании.
Подчинение находит свое выражение также и в том, что вышестоящие прокурорские органы руководят нижестоящими. Централизм необходим прежде всего для руководства работой нижестоящих прокуроров в целях повышения качества последней. Руководство — сложная деятельность, заключающаяся в осуществлении контроля за выполнением надзорных функций нижестоящими прокурорами. Контроль же в свою очередь выражается в выявлении недостатков и их устранении, для чего проводятся различные проверки, в ходе которых устанавливаются недостатки, нарушения законности и разрабатываются мероприятия по их предотвращению. В одних случаях они устраняются вышестоящими прокурорами, в других — нижестоящим даются соответствующие поручения. Кроме того, руководство осуществляется посредством дачи указаний по совершенствованию деятельности органов прокуратуры, формулирования задач по борьбе с нарушениями законности. Генеральныйпрокурор РФ, прокуроры республик, областей, краев в целях усиления прокурорского надзора издают приказы, содержащие директивные установки по повышению уровня прокурорского надзора. Еще одной формой руководства является проведение совещаний прокурорских работников, на которых обсуждаются актуальные проблемы борьбы с преступностью, другими правонарушениями и разрабатываются необходимые для их устранения мероприятия. Вышестоящие прокуроры направляют нижестоящим обзоры надзорной практики, информируют о положительном и отрицательном опыте в работе прокуратуры.
В Законе о прокуратуре Российской Федерации принцип централизма объединен с принципом единства прокурорского надзора. В п. 1 ст. 4 этого закона указывается, что органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Примерно то же говорится и в литературе[64]. Безусловно, названные принципы связаны между собой, но различны по значимости. Централизм сопряжен с объединением прокурорских органов в одну систему, единство же касается содержания их деятельности. Прежде всего нельзя определять принцип единства буквально как единство этой системы. Все системы однородных государственных органов едины, будь то суды, органы милиции, различные министерства, ведомства. Неправильно трактовать данный принцип и в том смысле, что каждый прокурор действует как представитель единой системы органов прокуратуры[65]. В этом ничего специфического нет. Каждое должностное лицо выступает в качестве представителя той системы органов, в которой оно работает.
Применительно к прокуратуре принцип единства можно определить как такое начало, в силу которого каждый прокурор независимо от занимаемой должности осуществляет высший надзор за соблюдением законности в государстве. С данной точки зрения и Генеральный прокурор РФ, и прокурор района или города, их помощники осуществляют высший надзор, а нижестоящие — просто надзор за исполнением законов. В их деятельности нет разных уровней подобно тем, какие имеются в других системах. Например, для судебной системы характерна инстанционность — существование судов первой, второй и надзорной инстанций. В связи с этим различны и виды выполняемой ими юрисдикционной деятельности. Все прокуроры независимо от занимаемых должностей осуществляют высший надзор за соблюдением законности, основу которого составляют полномочия, данные им высшими органами государства. Они действуют как представители этих органов. Возьмем для сравнения правовое положение главы администрации района и прокурора того же района. Согласно ст. 12 Конституции РФ первый представляет орган местного самоуправления, второй — высшие органы государственной власти России (Федеральное Собрание, Президента).
Принцип единства прокурорского надзора РФ исключает совмещение прокурорского надзора с какими-либо видами государственной или общественной деятельности. Прокуратура выполняет только одну функцию: осуществляет высший надзор за соблюдением законности в стране. Как известно, по Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокурор республики одновременно являлся народным комиссаром юстиции, а сама прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции (ст. 1). Такое совмещение надзорных и управленческих функций оказывало негативное влияние на борьбу с нарушениями законности, допускаемыми при отправлении правосудия как по уголовным, так и по гражданским делам. В последующем произошло обособление прокуратуры от органов юстиции и судов. Прокурорский надзор по своему содержанию стал внутренне однородным, свободным от выполнения несвойственных ему функций, соответственно, и принцип его единства определился в результате отделения прокуратуры от Народного комиссариата юстиции.
Возможно, пожалуй, одно отступление от данного руководящего начала. Это касается надзора за законностью административного выселения. В литературе высказана мысль, согласно которой спор о праве на жилую площадь в виде исключения разрешается администрацией и владельцем квартиры. Прокуратура же проверяет законность решения и в случае правомерности дает санкцию на его исполнение. Эта точка зрения нашла отражение в законодательстве[66]. Имеется и другое суждение: жилищный спор разрешается прокурором, постановление которого реализуется судебным исполнителем[67], что является своеобразным аналогом судебного решения. Такой взгляд повлиял на изменение законодательства. В постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1985 г. «О порядке применения части второй статьи 36 "Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик"» прямо говорится, что дело о выселении в административном порядке рассматривается прокурором или его заместителем[68]. Рассматривать дело — значит разрешать его по существу. Само же дело — спор о праве на жилую площадь, стало быть, указанным нормативным актом фактически упраздняется административный порядок выселения и вводится прокурорский.
При рассмотрении спора о праве на жилую площадь прокурор выполняет юрисдикционную функцию. И, казалось бы, это противоречит принципу единства прокурорского надзора. Но в виде исключения прокурор может быть наделен полномочиями по рассмотрению спора о праве на жилплощадь по строго установленным законом основаниям[69].
Вопрос об этом принципе в прокурорском надзоре чрезвычайно сложен. В литературе он был сначала признан как само собой разумеющийся, как основа правового регулирования складывающихся при его осуществлении отношений[70]; затем отвергнут как не имеющий существенного значения при выполнении надзорных функций[71]. Потом вновь поднялся этот вопрос, более того, стали высказываться суждения о принципе коллегиальности в деятельности прокуратуры[72]. Заметим, что в ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, посвященной принципам прокурорского надзора, ни одно из указанных начал не нашло своего отражения.
Формы руководства деятельностью прокуратуры имеют существенное значение для повышения ее эффективности, действенности. Их две: коллегиальность и единоначалие. В известной мере условно можно говорить, что коллегиальность более интеллектуальна, но менее оперативна, единоначалие — наоборот. Учитывая достоинства и недостатки этих видов управления, законодатель применительно к прокуратуре избирает единоначалие. В условиях значительного роста преступности, нарушений законности во всех сферах общественных отношений оно практически более оправданно, ибо позволяет интенсивнее вести борьбу с ними. Один руководитель суть одно толкование законов, надзор за исполнением которых осуществляют подчиненные ему работники. Он же стимулирует последних на оперативное принятие мер по устранению и предупреждению правонарушений, привлечение виновных лиц к ответственности. Но такое руководство должно быть квалифицированным, для чего прежде всего необходим надлежащий подбор кадров. В соответствии с п. 2 ст. 40 Закона о прокуратуре Российской Федерации на должности районных, городских и приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 3 лет. Они должны иметь высшее юридическое образование, обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами и по состоянию здоровья быть способными выполнять возлагаемые на них служебные обязанности. На должности прокуроров областей, краев, республик, входящих в состав РФ, назначаются лица, которые кроме того должны быть не моложе 30 лет, иметь стаж прокурорской, следственной работы в органах прокуратуры не менее 5 лет (п. 3). Обладание указанными качествами позволит им квалифицированно руководить подчиненными прокурорами.