Предметные (и это видно из названия) связаны с предметом надзора, т. е. правовыми действиями и актами субъектов, за исполнением законов которыми надзирает прокуратура. Иными словами, предметные полномочия предопределяют круг этих субъектов.
Функциональные полномочия регламентируют действия прокуроров по выявлению нарушений законности и по реагированию на них.
Все полномочия, как предметные, так и функциональные, — отраслевые. Они определяются законодательством применительно к каждой отрасли в отдельности с учетом ее специфики. Общих для всех отраслей полномочий не существует, ибо надзор реализуется не в целом, а по отдельным направлениям.
Кроме того, в системе органов прокуратуры существуют организационные отношения, наличие которых обусловила и предоставление дополнительных полномочий: права и обязанности по руководству работой, планированию, распределению поручений между работниками, контролю за качеством их работы и т. д.
Следует выделить три вида компетенции.
1. Общая компетенция относится к прокуратуре в целом. Она определяется ст. 1, 2, 9 и др. Закона о прокуратуре Российской Федерации и включает в себя всю совокупность предоставляемых ей полномочий.
2. Компетенция отдельных видов прокуратур: территориальной, военной, транспортной, природоохранной и прокуратуры при исправительных учреждениях.
3. Индивидуальная компетенция присуща каждому прокурорскому органу в отдельности. При осуществлении надзора за исполнением законов участником возникающих при этом отношений является не вся прокуратура или ее отдельный вид, а конкретный прокурорский орган. Для этого данный орган должен выступать как субъект права, т. е. обладать особой индивидуальной компетенцией, обеспечиваемой четким разграничением полномочий между различными прокуратурами.
§ 2. Пределы компетенции прокуратуры
В ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. указывалось, что органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции. В том же законе, но в редакции от 17 ноября 1995 г., это указание отсутствует, однако анализ содержания закона позволяет сделать вывод о наличии таких пределов. Полномочия прокуратуры очень широки, но не безграничны. В законе названы два ограничения: первое касается круга субъектов, за соблюдением законности которыми надзирает прокуратура, второе связывается с правовыми актами, за исполнением которых она надзирает.
Все субъекты, обязанные соблюдать законность, подразделяются на поднадзорные и не поднадзорные прокуратуре. Можно выделить три уровня органов надзора, за соблюдением законности которыми прокуратура осуществляет надзор.
Первый уровень — федеральные органы. В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры надзирают за исполнением законов всеми федеральными министерствами, их структурными подразделениями, подчиненными им органами государственного управления. Надзор распространяется и на все федеральные ведомства, под которыми понимаются системы различных органов, обособленные от министерств, но приравненные к ним (Государственный таможенный комитет, Федеральная служба безопасности РФ, Главное управление охраны и т. д.). Надзор касается всех органов, входящих в систему этих ведомств.
Второй уровень — органы субъектов РФ. Согласно п. 2 ст. 1 того же закона прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, краев и областей. Представительные органы — это всевозможные законодательныесобрания, краевые, областные думы, избирающиеся народом и издающие законы, обязательные для исполнения на соответствующей территории. Надзор касается не только самих органов, но и их структурных подразделений (комитетов, комиссий). Но главное — обеспечение законности органами, принимающими законы, т.е. исполнительными органами (президентами республик, губернаторами, главами администраций краев, областей, а также правительствами субъектов РФ). Правительства сложны по своему составу, в них входят различные департаменты, управления, отделы, иные структурные подразделения, принимающие, издающие различные правовые акты, которые должны соответствовать действующему законодательству и потому являются предметом прокурорского надзора. В некоторых областях (например, в Свердловской) созданы управленческие округа с соответствующими органами исполнительной власти, на которые тоже распространяется прокурорский надзор.
Третий уровень — органы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ они не являются государственными органами, но тем не менее располагают широкими (в том числе властными) полномочиями: принимают различные правовые акты нормативного и ненормативного характера, которые также должны соответствовать действующему законодательству, а потому входят в предмет прокурорского надзора. К органам местного самоуправления относятся главы администраций районов, городов, сел, поселков, деревень, а также сама администрация (ее управления, отделы, иные структурные подразделения).
В Законе о прокуратуре Российской Федерации в числе поднадзорных субъектов указаны органы военного управления, контроля и их должностные лица. Но в этом не было необходимости. Органы военного управления выполняют свои функции не обособленно от Министерства обороны или других ведомств, они входят в их состав. Если прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности указанным министерством или ведомством, то он распространяется и на все входящие в него органы. Органы контроля также находятся в подчинении конкретных министерств, ведомств. Например, Контрольно-ревизионное управление — структурное подразделение Министерства финансов, Управление санитарно-эпидемиологического надзора — составная часть Министерства здравоохранения. Контрольные органы могут быть объединены в одно обособленное ведомство. Надзор за соблюдением законности ведомствами распространяется на все входящие в них органы.
Должностные лица при выполнении возложенных на них функций реализуют не свои личные права и обязанности, а предоставленные им по службе, т.е. полномочия соответствующего органа. В широком смысле слова надзор за законностью действий должностных лиц, принимаемых ими правовых актов представляет собой надзор за соблюдением законности органами, функции которых последние выполняют. Должностные лица могут быть самостоятельными участниками надзорных отношений только в тех случаях, когда за совершенные правонарушения они привлекаются к установленной законом ответственности. По существу, тремя перечисленными видами субъектов и ограничиваются пределы компетенции прокуратуры. Другие субъекты (их немало) тоже обязаны соблюдать законность, но прокуратуре они не поднадзорны, например Правительство РФ. Возникает вопрос: как быть в случаях вынесения Правительством незаконного постановления? Незаконные правительственные акты имеют повышенную социальную опасность, ибо способны вызвать множество нарушений законности со стороны различных органов, граждан, обязанных исполнять содержащиеся в них предписания. Чем шире круг обязанных субъектов, тем больше посягательств на права и охраняемые законом интересы граждан, государства и общества.
Для достижения целей, поставленных перед прокуратурой, прокуроры обязаны реагировать на любые нарушения законности, это отражено в присяге, которую дает лицо, впервые назначаемое на должность: «Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь ... непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора и предварительного следствия; активно защищать интересы личности, общества и государства...» (ст. 40 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Таким образом, ограничение пределов компетенции прокуратуры формально. Генеральный прокурор РФ обязан принимать меры по отмене или изменению незаконных постановлений Правительства РФ: при несоответствии их Конституции и законам РФ он информирует об этом Президента РФ (п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре Российской Федерации).
Генеральный прокурор подконтролен и подчинен Федеральному Собранию и Президенту, тем не менее он обязан реагировать на случаи несоответствия Конституции России принимаемых ими законов, постановлений, указов. Неконституционные акты могут также повлечь за собой множество нарушений законности. Согласно п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Необходимо расширить полномочия Генерального прокурора, предоставив ему право обращаться в Конституционный Суд, когда принятым законом нарушены не только права и свободы граждан, но и права различных органов, учреждений, предприятий, организаций. Иными словами, Генерального прокурора надлежит уполномочить обращаться в Конституционный Суд при несоответствии Конституции РФ любого принятого Федеральным Собранием закона. При несоответствии Конституции и законам указов Президента Генеральный прокурор информирует его об этом, а при необходимости он должен иметь право обращаться в Конституционный Суд.
Неопределенны также отношения прокурорских органов с судами. С одной стороны, последние не поднадзорны прокуратуре, а с другой — прокуроры имеют право приносить кассационный или частный протест в суд второй инстанции на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда (п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Сам факт опротестования судебных актов указывает на поднадзорность вынесших их судов. При этом предметом надзора оказываются не только сами решения, приговоры, определения, постановления, но и все предшествующие их вынесению процессуальные действия суда. Иными словами, предметом надзора при осуществлении правосудия является исполнение судами материального и процессуального законодательства, следовательно, судебные органы поднадзорны прокуратуре.