Таким образом, место совершения правонарушений — первый дополнительный признак, на основе которого происходит разграничение полномочий между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами. Меры по выявлению нарушений законности, их устранению, предупреждению, привлечению виновных лиц к ответственности и восстановлению нарушенных прав и интересов входят в компетенцию того прокурора, на территории которого совершены противоправные деяния.
Но случаются коллизии и другого рода, связанные со сложными по структуре организациями. Орган управления находится в одном районе, подчиненные же ему структурные подразделения размещены во многих. Сказанное касается в основном различных городских торговых организаций: горплодоовощторгов, спорткультторгов, хозмебельторгов и т. д., чьи магазины, базы, склады рассредоточены по всем районам города. Опять возникает вопрос: все ли прокуроры районов должны осуществлять надзор за исполнением законов такими организациями или только прокурор того района, на территории которого находится орган управления юридического лица? Наиболее целесообразным представляется последний вариант. Орган управления несет ответственность за состояние законности в организации в целом, выполняет управленческие функции в отношении входящих в ее состав подразделений. Посредством данного органа прокурор района, на территории которого он находится, может активно влиять на соблюдение законности всеми подчиненными структурными подразделениями. Прокуроры же тех районов, где расположены эти подразделения, такой возможностью не располагают.
Итак, место нахождения органа управления сложных по структуре организаций — второй дополнительный признак разграничения полномочий между одинаковыми по положению прокурорскими органами. Надзор за исполнением законов такими организациями осуществляет прокурор района, на территории которого находится орган управления. Конечно, меры по выявлению и устранению отдельных правонарушений, совершаемых в отдельных структурных подразделениях, могут приниматься прокурорами по месту нахождения этих подразделений. Но в целом надзор за исполнением законов организациями должен осуществляться прокурорами районов, на территории которых находится их администрация.
Третий дополнительный признак, влияющий на разграничение полномочий между одинаковыми по своему положению прокурорами,— место нахождения органа, к компетенции которого относится устранение нарушений законности. Он может находиться в другом районе, городе. И когда возникает необходимость обращения к нему по поводу устранения выявленных нарушений законности, складывается своеобразная ситуация: нарушения законности выявлены в одном районе, а меры по их устранению должны приниматься в другом. Казалось бы, прокурор, выявивший правонарушение, должен обратиться к прокурору по месту нахождения органа о направлении ему соответствующего акта реагирования. Но последний может отказаться от принятия необходимых мер, поскольку организация, в которой совершено правонарушение, ему не поднадзорна. Однако, если совершено нарушение законности, то должны быть приняты меры по его устранению. И это обязанность прокурора, установившего правонарушение.
Против приведенного положения решительно высказалась С.Г. Березовская. Она утверждает, что «нельзя согласиться с мнением о возможности для прокурора района вносить акты прокурорского надзора в учреждения и организации на территории действия другого прокурора. Это противоречило бы организационному началу построения прокуратуры по территориально-административному признаку»[95]. Вместе с тем она не указала способ устранения нарушений законности. Действительно, каждый прокурор выполняет свои надзорные функции на строго определенной закрепленной за ним административной территории. Но нет правил без исключений, диктуемых практической необходимостью. Подчеркнем еще раз: реагирование на нарушения законности обязательно, и обязанность эту несет тот прокурор, который их установил. Местонахождение органа, обладающего соответствующими полномочиями, не имеет существенного значения для выполнения надзорных функций. Главное — обеспечить устранение правонарушений и их последствий. По действующему законодательству прокуроры, как правило, не обладают такой компетенцией и вынуждены обращаться с соответствующими требованиями к различным органам, должностным лицам, которые обязаны принять надлежащие меры.
Представим себе, что прокурор, проводя проверку исполнения законов на предприятии, установил причинение имущественного вреда руководящим работником, проживающим в другом районе города. Прокурор должен обратиться в народный суд с иском о возмещении вреда. В соответствии со ст. 117 ГПК иск направляется в суд по месту жительства ответчика. Иными словами, прокурор одного района обращается в суд другого района. Просить прокурора района по месту нахождения суда предъявить иск к упомянутому лицу нецелесообразно, ибо не он выявил нарушение законности, ему неизвестны факты, основания и предмет иска. Прокурор, обратившийся в суд с иском, вправе сам участвовать в рассмотрении его судьей либо предложить прокурору по месту нахождения суда принять эту обязанность на себя.
Разумеется, в любом случае должен соблюдаться принцип правового соответствия. Прокурор может обратиться с актом реагирования в соответствующий по правовому положению орган; если таковой отсутствует, он обращается к вышестоящему прокурору с представлением о необходимости направления акта реагирования компетентному органу власти, управления.
Глава 4. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ
§ 1. Содержание организации работы
Прокурорский надзор в правовом государстве должен быть эффективным и действенным способом укрепления законности. Эти качества обеспечиваются надлежащей организацией работы органов прокуратуры, т. е. наиболее рациональной упорядоченностью выполнения надзорных функций[96].
В связи со сложностью и объемностью работы прокуроров необходима ее рациональная организация. При осуществлении надзора за исполнением законов им приходится выявлять многочисленные правонарушения, совершаемые в различных сферах регулируемых правом общественных отношений и принимать меры по их устранению и предупреждению. Особенно сложна борьба с преступлениями, причиняющими огромный вред государству, обществу, отдельным гражданам. За первое полугодие 1997 г. только в Свердловской области зарегистрировано более 46 тыс. преступлений, причем почти половина из них — тяжкие; совершено 496 умышленных убийств. По уровню преступности Свердловская область вышла на первое место в Российской Федерации. В Москве за этот же период совершено 37 тыс. преступлений[97]. Борьба с преступностью требует огромных усилий и должна проводиться последовательно, наступательно, с четко разработанной стратегией, применением разумной тактики, квалифицированной методики. Необходимо постоянно совершенствовать приемы, способы выявления нарушений законности, а также средства по их устранению, восстановлениюнарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства, привлечению виновных лиц к ответственности.
Можно выделить три вида организации работы прокуратуры.
1. Организация работы каждого прокурорского органа. Орган прокуратуры располагает широкими полномочиями, для осуществления которых привлекается коллектив работников. Прежде всего следует обозначить основные направления деятельности органа, а затем каждое из них закрепить за конкретным должностным лицом, определить круг его обязанностей и в дальнейшем контролировать их исполнение. Кроме того, нужно создать надлежащие условия для работы: предоставить помещения, необходимые технические средства. Организация работы конкретного органа отражает организацию осуществления прокурорского надзора в целом.
2. Организация работы структурного подразделения. В аппаратах областных, краевых, республиканских прокуратур созданы управления, отделы. Каждое структурное подразделение образовано определенным коллективом работников, чей труд тоже нуждается в соответствующей организации. Выделяются конкретные участки надзорной деятельности, каждый из которых закрепляется за работником, составляются графики работы, осуществляется служебный контроль за качеством исполнения должностных обязанностей. Организация работы внутренних структурных подразделений — это организация работы по отдельным отраслям или направлениям прокурорского надзора.
3. Индивидуальная организация работы каждого должностного лица. Чтобы исполнение возложенных на должностное лицо служебных обязанностей было результативным и эффективным, ему необходимо организовать свою работу: согласовать время исполнения поручений с работой других органов, своевременно получать информацию о нарушениях законности, принимать меры по ее проверке и т. д. Особенно тщательно следует готовиться к совершению наиболее ответственных действий, таких как поддержание государственного обвинения в суде и др. В стадии судебного разбирательства прокурор проявляет себя как судья, психолог, следователь, оратор, а потому, прежде чем принять участие в судебном заседании, он должен тщательно изучить все материалы уголовного дела, разработать предложения о порядке исследования доказательств, подготовить текст речи. Только тогда его участие в рассмотрении судом уголовного дела может быть эффективным.