§ 5. Направления деятельности прокуратуры
Прокурорский надзор — большая по объему, сложная по содержанию деятельность прокуратуры. Это обусловлено двумя причинами. Во-первых, объемностью, обширностью российского законодательства, в котором содержатся многочисленные правовые нормы, регулирующие различные общественные отношения (гражданские, семейные, трудовые, государственно-правовые, административные и т. д.). Прокурорский надзор призван обеспечивать строгое и точное исполнение всего действующего законодательства и в то же время активно влиять на правомерное регулирование этих отношений. Во-вторых, обширностью круга субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор (государственные и общественные организации, учреждения, предприятия, должностные лица).
При всем единстве прокурорского надзора деятельность по его осуществлению весьма разнообразна: применяются различные средства выявления нарушений законности, используютсямногочисленные акты прокурорского реагирования. Прокуроры наделены обширным спектром полномочий по выполнению надзорных функций. Квалифицированность и высокая упорядоченность осуществления прокурорского надзора обязательно предполагают его внутреннюю дифференциацию, подразделение на части с учетом их особенностей.
В литературе выделялись функции прокурорского надзора, называемые основными направлениями и даже отраслями, но без какого-либо обоснования[35]. С принятием Закона о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. термины «отрасли» и «функции» вышли из употребления, деятельность прокуратуры стала подразделяться на основные направления, число которых было доведено до десяти. В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. выделяются только четыре направления деятельности прокуратуры, а в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. термин «направление» вообще отсутствует, указаны лишь виды ее деятельности.
Понятие «направление» иногда толкуется как путь, по которому «прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, достигают цели, выполняют возложенные задачи, проводят мероприятия по борьбе с нарушениями законов и преступлениями»[36]. Думается, что подобное определение слишком формально. Оно базируется на буквальном понимании слова «направление», одно из толкований которого — «линия, путь развития»[37]. Для прокурорского же надзора данная трактовка неприемлема, ибо хотя он действительно развивается по мере выявления нарушений законности, их устранения, предупреждения, но сам этот процесс не может считаться направлением деятельности прокуратуры. Направления — это различные формы, виды деятельности, характеризующиеся рядом специфических свойств, особенностей. Можно выделить три группы направлений: отрасли, комплексные образования и организационные образования.
Отрасли — основные подразделения прокурорского надзора, представляющие собой его отдельные виды. При всем единстве содержания такое подразделение реально и обусловлено спецификой правового положения поднадзорных субъектов, правовой статус которых неодинаков, а значит, различны и выполняемые ими функции, что налагает определенный отпечаток на организацию прокурорского надзора. Последний реализуется таким образом, чтобы не только не мешать нормальному функционированию, но и способствовать выполнению стоящих перед поднадзорными субъектами задач. Осуществление надзора обладает чертами своеобразного приспособления к порядку, в котором протекает та или иная деятельность, имеющая отношение к применению, соблюдению, исполнению законов. Может показаться парадоксальным, что органы прокуратуры, реализующие свои полномочия независимо от каких-либо иных органов, ставятся в то же время в определенную зависимость от них. Но подчинение это чисто организационное, связанное с характером деятельности поднадзорных субъектов. Само же содержание прокурорского надзора не меняет своей сущности.
Формирование направлений деятельности прокуратуры происходит применительно к деятельности государственных органов, которые в правовом государстве несут обязанность строжайшего соблюдения законов. Осуществляя от имени государства руководство обществом, они активно влияют на строгое и точное исполнение законов учреждениями, предприятиями, организациями, гражданами. И это возможно только в случае принятия ими решений, соответствующих требованиям норм права. Любой незаконный акт способен вызвать множество нарушений законности со стороны указанных субъектов.
Что же касается деятельности многочисленных учреждений, предприятий, организаций, то она сама по себе не оказала столь существенного влияния на формирование направлений деятельности прокуратуры по следующим причинам. Во-первых, надзор за исполнением ими законов часто осуществляется одновременно с надзором за исполнением законов государственными органами. Во-вторых, осуществляя надзор за исполнением законов учреждениями, предприятиями, организациями, прокуроры не участвуют в их производственной, хозяйственной и иной деятельности[38], а потому специфика ее не оказывает влияния на формирование направлений деятельности прокуратуры. К тому же в Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. они не указаны в числе поднадзорных субъектов.
Государственные органы с учетом специфики выполняемых функций влияют на формирование отраслей прокурорского надзора. Их можно подразделить на несколько видов.
Первый — федеральные министерства, ведомства, законодательные, исполнительные органы субъектов РФ. Надзор за исполнением ими законов — самостоятельное направление деятельности прокуратуры, именуемое общим надзором. Несмотря на условность данного наименования, оно характеризует главное свойство анализируемой отрасли: широту круга поднадзорных субъектов, что отличает ее от других отраслей, связанных со строго определенным кругом. Многочисленны и разнообразны министерства, в состав которых входит множество различных органов управления. Многообразны и законодательные, исполнительные органы субъектов федерации: областные, краевые думы, собрания, советы республик, губернаторы, главы администраций, администрации указанных образований и органы местного самоуправления, не являющиеся государственными, но выполняющие управленческие функции и располагающие властными полномочиями.
Круг поднадзорных субъектов обусловил и границы данной отрасли. При практическом осуществлении общего надзора прокуратура надзирает за исполнением почти всего действующего законодательства. Компетенция указанных органов всеобъемлющая: они выносят многочисленные правовые акты на основе и во исполнение конституционного, налогового, административного, гражданского, трудового, семейного и иного законодательства; надзирая за законностью правовых актов, прокуратура обеспечивает их исполнение. Широта границ предопределила и специфически надзорную направленность данной отрасли. Ей не свойственны управленческие функции. Прокуратура не управляет, а только надзирает, что и отразилось на характере ее полномочий.
Второй вид государственных органов, повлиявших на формирование отрасли прокурорского надзора, — правоохранительные (органы дознания и предварительного следствия), назначение которых — борьба с преступностью. Их деятельность сложна по содержанию, ибо преступники скрываются сами, уничтожают следы своих преступных деяний, преследуют потерпевших, очевидцев, прибегая к угрозам. Поэтому при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия прокуроры должны, с одной стороны, всемерно содействовать раскрытию преступлений, а с другой — охранять неприкосновенность личности граждан, не допускать случаев необоснованного привлечения к уголовной ответственности или ограничения в правах. В отличие от общего, правоохранительному надзору свойственна активная властность: прокуроры уполномочены не только выявлять нарушения законности при расследовании уголовных дел, но и устранять их. Предмет надзора — сами преступления и все действия, направленные на их раскрытие, а именно: действия до возбуждения уголовного дела, в процессе расследования и оперативно-розыскные, входящие в предмет прокурорских проверок.
В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. в качестве самостоятельного направления названо уголовное преследование, осуществляемое в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. При этом содержание указанного направления не раскрывается. В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. оно упоминается лишь как одно из средств реагирования. В ст. 1 этого закона говорится, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение нарушений, привлечение виновных лиц к ответственности, осуществляет уголовное преследование. В ныне действующем законе уголовное преследование обособлено от надзора и трактуется как предварительное следствие и поддержание обвинения в суде[39]. Это не совсем верно. Уголовное преследование реализуется и при надзоре за расследованием преступлений, в частности, прокурор принимает меры по установлению личности преступника, дает указания о квалификации социально опасных деяний, привлечении его в качестве обвиняемого и т. д. Оно же проявляет себя и при опротестовании приговоров ввиду мягкости наказаний и даже при исполнении обвинительных приговоров.