Не менее важна и вторая часть надзорной деятельности — реагирование на нарушения законности и обусловившие их обстоятельства. Ни одно правонарушение не должно оставаться без надлежащего воздействия со стороны прокуратуры. Только при этом условии возможно реальное укрепление законности в нашем государстве. Реагирование осуществляется двумя способами.
Первый — непосредственное устранение нарушений законности самим прокурором. Такой прием используется при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Выявив какое-либо незаконное постановление следователя или инспектора по дознанию, прокурор своим постановлением отменяет его.
Второй способ реагирования — обращение прокурора к соответствующим компетентным органам, должностным лицам с требованием о принятии необходимых мер по устранению нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств. Например, признав незаконным постановление главы администрации района, города, прокурор направляет ему протест с требованием об отмене либо изменении указанного акта. При этом очень важно обеспечить реальный результат принимаемых мер. Данный способ — основная форма реагирования в надзорной практике.
Между тем не всякое нарушение законности может быть устранено. Например, до сих пор не изжиты случаи пропуска сроков рассмотрения жалоб, заявлений о совершенных или готовящихся преступлениях. Но реагирование на эти факты обязательно. Оно может выражаться в привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности, предупреждении их о недопустимости подобных нарушений в будущем.
Иногда в литературе выделяется и третья часть прокурорского надзора — предупреждение правонарушений[15]. Действительно, профилактическая функция свойственна прокурорскому надзору, и прокуроры обязаны принимать действенные меры по предотвращению нарушений законности, что нормализует процесс исполнения законов. Выраженная в них государственнаяволя добровольно реализуется соответствующими субъектами. Но предупреждение правонарушений средствами прокурорского надзора не образует отдельной части последнего и характерно для деятельности как по выявлению нарушений законности, так и реагированию на них.
При проведении проверок исполнении законов причины и условия, способствующие совершению правонарушений, выявляются именно в целях профилактики других нарушений законности. Даже при установлении одного правонарушения налицо профилактическая функция, оказывающая сдерживающее влияние на поведение того или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во второй части прокурорского надзора. Принимая меры по устранению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их совершение в последующем.
Прокурорский надзор – деятельность государства, осуществляемая специально созданными им прокурорским органами. Принимая законы, государство заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями. В реальности нормативных актов отражается реальность самой власти. В связи с этим государство вынуждено выполнять специфически надзорную функцию.
Природа прокурорского надзора по-разному отделяется в действующем законодательстве. В Конституции РСФСР 1978 г. он именовался высшим надзором. В ст. 176 прямо указывалось, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами. Казалось бы, точно так же он должен быть представлен и в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. Но здесь он трактуется иначе. В соответствии с его ст. 1 прокуратура в РФ осуществляет просто надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Следовало бы привести данный закон в соответствие с Конституцией, но произошло обратное. Из Основного Закона было убрано слово «высший», в новой же Конституции вообще не определены функции прокуратуры, в чем, думается, проявилась тенденция к умалению роли прокурорского надзора.
В настоящее время обнаружилось стремление к его повышению. В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. говорится, что прокурорские органы осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ (ст. 1). Безусловно, в определенной степени такое указание повышаетавторитет прокуратуры, в результате расширения полномочий она способна проявлять большую мобильность в укреплении законности и правопорядка в стране. Например, прокуратура имеет право надзирать за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ.
Вместе с тем эта установка не конкретизирует правовое положение прокуратуры и ее надзорные функции. Строго говоря, каждый государственный орган действует от имени государства, которое наделяет его соответствующими полномочиями. Известно, что суды, рассматривая уголовные и гражданские дела, выносят приговоры, решения от имени РФ, другие же органы действуют от собственного имени, поскольку их постановления, распоряжения, приказы не оглашаются публично.
По-разному трактуется природа прокурорского надзора и в литературе. Широкое распространение в свое время получила точка зрения, согласно которой прокурорский надзор — высший надзор в стране, ибо осуществляется от имени государства, от лица высшего органа государственной власти — Верховного Совета[16]. Это суждение подверглось критике как не отражающее сущности прокурорского надзора. В. М. Савицкий пишет: «Наименование прокурорского надзора высшим противоречит соотношению функций прокуратуры и функции конституционного надзора (контроля), выполняемой высшим органом государственной власти СССР»[17]. Аналогичной позиции придерживается Г.И. Петров.
Но вряд ли правильно отвергать прокурорский надзор как "высшую форму надзорной деятельности, противопоставляя его другим высшим видам надзора или контроля, которых может быть несколько и где прокурорский надзор — одна из разновидностей. Полномочиями на осуществление надзора за исполнением законов должны располагать сами законодательные органы. По Конституции РФ это Государственная Дума и Совет Федерации, входящие в состав Федерального Собрания (пп. 1,3 ст. 105). Но их возможности по обеспечению законности фактически ограничены, поэтому создаются специальные органы, которые должны надзирать за исполнением принимаемых ими законов. Таким органом является прокуратура. Она осуществляет свою деятельность не просто от имени государства, а высшего органа государственной власти - Федерального Собрания. Прокурорский надзор — особая правовая служба данного органа, и каждый прокурор — его представитель. Учреждая прокуратуру, Федеральное Собрание наделяет надзорными полномочиями Генерального прокурора России.
Осуществление этих полномочий налагает своеобразный отпечаток на содержание прокурорского надзора – высшей специфической формы надзорной деятельности. К организации прокуратуры и надлежащему осуществлению надзора имеет отношение и Президент РФ. Он представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит предложение об освобождении от должности, если последний не справляется с обязанностями (п. «е» ст. 83). Как глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), им подписываются и обнародуются федеральные законы (п. 2 ст. 107). В силу своего правового положения Президент должен обеспечивать соблюдение законности, ибо только при этом условии он может гарантировать, права и свободы граждан. Следовательно, прокурорский надзор должен осуществляться и от имени Президента. Есть мнение, что прокуратура — правовой механизм реализации полномочий именно Президента[18], что не совсем правильно, поскольку она выступает также правовым механизмом реализации полномочий Федерального Собрания.
Таким образом, прокурорский надзор осуществляется от имени двух высших органов государственной илист Российской Федерации: Федерального Собрания и Президента и по своей природе является высшим надзором ни исполнением законов. Прокуратура же представляет собой особую правовую службу данных органов.
Исторически прокуратура и возникла именно как орган верховной власти. Впервые она была создана по Франции и 1302 г. по ордонансу короля Филиппа IV. Её основное назначение состояло в том, чтобы представлять интересы короля, а прокуроры назывались «людьми короля», По словам М.И. Веретенникова, генерал-прокурор «являлся в точном, полном смысле слова глазами короля, через посредство которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»[19]. Примерно с той же целью по указу Петра I от 12 января 1722 г. была создана и прокуратура в России. В специально разработанном документе о должности генерал-прокурора говорилось: «...сей чин, яко наше око и стряпчий в делах государственных...»[20].
Прокуратура создавалась как представитель императорской, т. е. высшей, власти и осуществляла от ее имени постоянный контроль, или надзор, за действиями государственных органов с. точки зрения соответствия их законам[21]. После Октябрьской революции в России прокуратура возникла как орган, уполномоченный центральной властью на осуществление от ее имени надзора за исполнением издаваемых ею законов. В том же качестве, с определенными изменениями, она осуществляет высший надзор за исполнением законов и в настоящее время. В известной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени законодательных органов субъектов РФ. Принимая законы, они заинтересованы в их реализации, а прокуратура надзирает за их исполнением, хотя никаких поручений ей не дается. В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Эти органы дают согласие на назначение тех кандидатур, которым они доверяют, и как бы поручают им надзирать за исполнением издаваемых законов.