Институт “муниципальных менеджеров” получил распространение также в Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.
Комиссионная форма управления, как и форма “совет – менеджер”, появилась в США в начале ХХ века. Но если образцом для системы “совет – менеджер” служила крупная корпорация, то организационным прототипом комиссионной формы была небольшая фирма, управляемая коллегиально группой предпринимателей. В городах с такой формой управления избирается только
муниципальная комиссия (в составе трех - пяти человек), члены которой выполняют не только функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют административное руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый “комиссионер” является одновременно и непосредственным руководителем одного или нескольких департаментов муниципалитета. Принятие наиболее важных решений и основные назначения в аппарате производятся комиссией на коллегиальной основе. Ее члены несут и коллективную ответственность за деятельность всего муниципалитета. Обычно посты “комиссионеров” занимают известные в городе “социально активные” бизнесмены и лица свободных профессий, имеющие опыт организаторской деятельности.
Комиссионная форма управления первоначально получила довольно быстрое распространение в средних и малых городах США. Однако вскоре проявились её существенные недостатки: трудность сочетания одними и теми же лицами функций законодателей и администраторов; разработчиков муниципальной политики и её исполнителей; отсутствие у “комиссионеров” времени и уровня необходимой квалификации для оперативного руководства аппаратом управления. В результате многие муниципалитеты, принявшие эту форму, стали постепенно отказываться от нее. В настоящее время комиссионное управление применяется лишь в 200 муниципалитетах с населением более 2,5 тыс. человек (3,4% от всего числа муниципалитетов этой группы) [61][55].
Позже в крупных американских городах (среди них - Нью-Йорк, Сан-Франциско, Нью-Орлеан, Бостон, Филадельфия и др.) и во многих средних городах стали использоваться гибридные формы управления, совмещающие в себе черты систем “мэр – совет” и “совет – менеджер”. Различные модификации этих форм обычно именуются системой “сильный” мэр - совет с главным администратором”. Смысл ее состоит в том, чтобы сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой и специализированной компетенции, функций оперативного управления административным аппаратом, а эти функции передать наемному профессиональному и высококвалифи-цированному управляющему (главному администратору). Мэр обычно самостоятельно подбирает главного администратора, но его полномочия строго фиксируются либо в хартии муниципалитета, либо в специальном постановлении муниципального совета. В некоторых городах назначение и освобождение от должности главного администратора должны одобряться советом.
Объем полномочий и реальная власть управляющего могут быть различными, но, как правило, ему предоставляется право назначать и смещать (с согласия мэра) руководителей ряда департаментов и служб, осуществлять контроль над деятельностью этих подразделений, а в некоторых городах и обеспечивать общую координацию деятельности всего муниципального аппарата. Он также консультирует мэра по различным вопросам городского управления, помогает ему подготавливать отчеты и дает рекомендации при разработке общего курса действий.
Появление данной смешанной формы городского управления связано, прежде всего, со стремлением избавиться от негативных черт, присущих обеим “базовым” формам муниципального управления.
В Великобритании все различия в строении отдельных муниципальных органов умещаются в рамках одного организационного типа. Главной особенностью организации британских муниципальных учреждений является соединение в ведении советов и их членов функций общего управления и оперативно-исполнительной деятельности. Наиболее существенными признаками этой формы являются отсутствие единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата и принцип участия депутатов в местном отраслевом управлении через систему комитетов. Мэры или лорд-мэры британских городов, а в графствах, округах и приходах - председатели муниципальных советов, избираемые советами сроком на один год, исполняют только представительские функции и председательствуют на заседаниях советов.
Система комитетов - существенная принадлежность каждого муниципального органа в Великобритании. В графствах и городах-графствах в среднем действует по 20 комитетов при максимуме в 35. Комитетами образуется до 40-50 подкомитетов. Численный состав комитета составляет от 10 до 30 членов, а в отдельных случаях он может возрасти до 100 человек. [62][56].
Совет может привлечь для работы в комитет лиц, не являющихся его членами (исключение составляет комитет по финансовым вопросам). При этом их число не должно превышать 1/3 состава комитета. Такой принцип кооптирования применяется в тех случаях, когда это полезно для работы совета (например, в библиотечный комитет могут быть привлечены педагоги и священники). Любое лицо, не лишенное права участвовать в работе местного органа, может быть кооптировано в комитет.
Существуют различные классификации комитетов, имеющие значение в определении характера их деятельности в английском местном самоуправлении [63][57]. Так, например, выделяются:
А) Постоянные и специальные комитеты. Постоянными являются комитеты, созданные на весь период работы совета и наделённые полномочиями, объем которых варьируется в зависимости от вида местного органа и значения поставленных перед ним задач. Специальные комитеты создаются с целью изучить какой-либо отдельный вопрос и представить доклад совету (например, для рассмотрения общего плана развития территории муниципалитета). После этого такой комитет становится funktus officii (юридически несуществующим).
Большинство комитетов являются постоянными, это отраслевые и функциональные комитеты. Отраслевые комитеты руководят определенными отраслями деятельности совета (жилищное строительство, охрана парков и т.д.). Функциональные комитеты связаны с определенными аспектами деятельности совета. К ним относятся: финансовый комитет; организационный комитет (занимается вопросами кадров); комитет по законодательству и парламентским вопросам. Функциональные комитеты считаются наиболее важными. Например, отраслевые комитеты, имеющие права расходовать определенные средства, не могут без разрешения
финансового комитета тратить деньги или рекомендовать какие-либо расходы совету, если они не предусмотрены сметой. Без согласия организационного комитета такие комитеты, например, как транспортный или по охране окружающей среды не имеют права учредить новый отдел или повысить в должности какого-либо чиновника. Членами функциональных комитетов обычно являются старейшие советники.
Б) Комитеты, создаваемые в соответствии со статутом. В некоторых случаях советы по закону обязаны создавать комитеты для выполнения специальной задачи. Так, например, Закон о социальных службах 1970 года требует от советов создания комитета по специальным проблемам. При этом обычно предусматривается, что совет обязан действовать в соответствии с рекомендациями комитета.
В) Объединённые комитеты создаются двумя или более органами местного самоуправления для проведения совместных мероприятий. Полномочия такому комитету предоставляют органы-учредители. Он финансируется органами-учредителями и не имеет права взимать налоги или получать займы. Члены объединенного комитета являются так же членами, создавших его учредительных органов.
Г) Исполнительные и консультативные комитеты. Муниципальные советы имеют право делегировать любому комитету свои полномочия, за исключением тех, которые касаются установления налогов и получения ссуд. Такие комитеты считаются исполнительными. Они получили широкое распространение в местном самоуправлении Великобритании. В тех случаях, когда комитеты действуют в пределах переданных им полномочий, ни одно их решение не может быть изменено или аннулировано. Единственно, что могут сделать члены совета, - это выразить неодобрение такому решению. Исполнительный комитет, утративший доверие совета, может быть распущен, но принятое им решение останется в силе. Если делегирование полномочий не произошло, то комитет считается консультативным органом. Его рекомендации не будут иметь юридической силы, пока не получат одобрения на заседании совета.
Комитеты могут быть частично исполнительными и частично консультативными органами. В таком случае на заседании совета они представляют отчет из двух частей - по делегированным и консультативным полномочиям.
Муниципальное управление в Великобритании имеет как бы два этажа: комитет и подчиненный ему чиновничий аппарат. Комитеты - почти единственный канал связи советов с департаментами и прочими административными органами муниципалитета. В комитетах протекает основная часть муниципальной деятельности, связанная с принятием решений и контролем за их исполнением.