Наиболее видными представителями общественной теории в России были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Профессор Московского университета В.Н. Лешков выделял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общины. Он считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой “союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве своих выборных властей” [13][13]. Им высказывалась идея независимости местного самоуправления от государственного вмешательства. В.Н. Лешков критиковал Положение 1864 года за преимущества, предоставленные им помещикам при выборах земских органов. По его мнению, это внесло антагонизм в земства и разбило их на группы. В.Н. Лешков был сторонником равного участия в выборах всех слоев населения. Он выступал против включения в органы самоуправления государственных чиновников.
Основные принципы общественной теории получили наиболее полное выражение в работе А.И. Васильчикова “О самоуправлении”. Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором “местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - местными обывателями”, в отличие от порядка, при “котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства”. Местное самоуправление признавалось А.И. Васильчиковым чуждым политике, имеющей свою особую сферу деятельности. В работе “О самоуправлении” он охарактеризовал системы местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из них не может быть пересажена на русскую почву [14][14].
В России в 60-е годы общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей [15][15].
При подготовке земской реформы эту теорию взяли на вооружение
и правительственные круги. Вместе с тем, они предполагали узаконить вторичность самоуправления и оставить тем самым за администрацией последнее слово в решении всех дел на местах. Чиновники называли местные учреждения общественным управлением, подразумевая под этим, что они должны выполнять порученные государством функции общественными силами.
Такая позиция правительственных кругов многих европейских государств привела к тому, что в конце XIX века в государственно-правовой науке стала набирать сторонников и приверженцев государственная теория местного самоуправления, основные положения которой, как отмечалось, были разработаны Л. Штайном и Р. Гнейстом.
В России государственная теория местного самоуправления нашла свое более подробное развитие в трудах таких видных юристов, как Н.И.Лазаревский, А.С.Градовский и В.П.Безобразов [16][16]. Согласно этой теории самоуправление – одна из форм организации местного государственного управления. «Государственная теория самоуправления, - пишет Н.М.Коркунов, - видит в самоуправлении не
самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления» [17][17]. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление, согласно данной теории, осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу с целью реализации государственных интересов и задач.
Английские государствоведы, сторонники государственной теории, понимали местное самоуправление, как строй, при котором на местные выборные органы ложится ответственность за то, чтобы в данной местности в соответствии не только с законом, но и с соображениями особенностей местных условий осуществлялось заведование важными отраслями общественного управления. Заведование должно осуществляться под наблюдением центрального правительства, для которого нормальный путь вмешательства и принуждения состоит лишь в обращении к общим судам [18][18].
Немецкие учёные-юристы второй половины ХIХ века, считали, что самоуправление образует такое гармоничное соединение государства и общества, где с политической точки зрения оно обеспечивается равновесием властей, а с правовой – является важнейшим элементом правового государства [19][19].
Одним из последовательных сторонников государственной теории самоуправления был Л. Штайн, который, обосновывая теорию местного самоуправления, писал, что “самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие.
Отсюда следует, что система самоуправления основывается на системе естественных факторов, её порождающих. А значит, необходимо исходить из мысли, что самоуправление… как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обеих”. [20][20].
В процессе анализа местного самоуправления Л. Штайн выделял два вида функций его органов: функции, происходящие из самостоятельности “организмов (тел) самоуправления”, он называл естественными, или свободными, а совокупность функций, которые “проистекают из их органического отношения к единству государства”, называл служебными, государственными. Вместе с тем, он полагал, что никакое ведомство не имеет права распоряжаться в признанном за самоуправлением круге действий.
Основной структурной единицей местного самоуправления Л.Штайн считал общину, обосновывая это тем, что её назначение и способность в ограниченной мере, для своей ограниченной области – создавать основные формы и органы государства. Поэтому община имеет своё устройство и своё управление: она должна, по крайней мере, иметь органы, исполняющие эти функции в общинном совете (магистрате) и общинном правительстве; в членах магистрата она должна иметь нечто аналогичное с министрами, чтобы развивать систему ответственности и судимости. Именно поэтому общинный строй есть зерно всякого самоуправления, община есть отечество свободного управления, а народ без свободной общины, при каком бы то ни было свободном государственном устройстве, не будет свободным, будет административно рабским народом.
Сторонники государственной теории местного самоуправления полагали, что источником полномочий муниципальных органов является государственная власть. Но, если это так, то возникает вопрос, каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельностью? Представители государственной теории в решении этого вопроса имеют два различных подхода. Одни ученые видели критерий самостоятельности местного самоуправления в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие - в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач.
При этом, характерная особенность механизма замещения должностей самоуправления состояла или в том, что они выборные, или в том, что их исполнение является безвозмездным, почетным.
Следует отметить, что отождествление самоуправления с системой выборных должностей получило широкое распространение в научной литературе и пользовалось большой популярностью у широких слоев населения. Однако нетрудно доказать, что для существования эффективного самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Ведь лицо, выполняющее управленческие функции, может быть отзывчивым к местным потребностям только в том случае, если пользуется соответствующей самостоятельностью в выборе средств осуществления возложенных на него задач. Если же оно поставлено в положение пассивного исполнителя чужих распоряжений, то не будет самостоятельно представлять интересы местного сообщества, несмотря на свой выборный характер. Так, например, в царской России земский исправник, хотя и избирался дворянством, был поставлен в прямое подчинение губернатору и поэтому в своей деятельности ничем не отличался от назначаемых правительством чиновников. Напротив, назначавшиеся королем английские мировые судьи являлись органами самоуправления.
Невозможность одним только выборным порядком замещения должностей обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления побудила Р. Гнейста искать другие предпосылки для ее достижения. Он справедливо предположил, что зависимое положение чиновника обусловливается, главным образом тем, что служба является для него источником средств существования. Чиновник, относится к исполнению возложенных на него функций управления как к работе, за которую он получает материальное вознаграждение. Следствием чего является то, что он действует не в соответствии со своими убеждениями, а так, как требует от него начальство. Поэтому Р. Гнейст считал необходимым условием самостоятельности самоуправления установление безвозмездных, почетных должностей. Ведь чиновник, выполняющий функции управления без вознаграждения, является экономически независимым от правительства и потому самостоятельным в своей деятельности лицом. Так как органы самоуправления выполняют задачи государственного управления, то замещение муниципальных должностей должно совершаться по назначению правительства. Этот вывод Р. Гнейст сделал, опираясь на опыт английского местного самоуправления.