Вместе с тем, следует отметить, что теория муниципального дуализма имеет все же большее количество сторонников. Действительно, большинство современных ученых трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.
Представляется, что независимо от практической реализации той или иной теоретической модели локальной демократии, прежде всего, интерес вызывает ее влияние на эффективность местного самоуправления, что непосредственным образом должно сказаться на улучшении работы органов местного самоуправления и повышении жизненного уровня населения.
На наш взгляд, эффективность местного самоуправления во многом зависит от организационных принципов, положенных в основу отношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. О многообразии организационных форм и методов местного самоуправления, свидетельствует зарубежный опыт.
Так, например, в США в результате эволюционного развития самоуправления сложилось три основные формы осуществления местного самоуправления: “мэр – совет”, “совет – менеджер”, “комиссионное управление” [52-58][52].
Наибольшее распространение получила и является исторически традиционной форма “мэр – совет”. Этим объясняется тот факт, что до сих пор она продолжает оставаться наиболее применимой. Этой формы придерживаются около 2/3 муниципалитетов с населением более 2,5 тыс. человек [59][53]. В колониальный период, следуя английской практике, американские города управлялись муниципальными советами, объединявшими всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть. В большинстве случаев мэры
избирались вместе с другими членами советов и не играли какой-либо существенной самостоятельной роли. Но постепенно, в течение XIX века, полномочия мэра возрастали при одновременном падении роли советов.
Система “слабый” мэр – совет” в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При “слабом” мэре действует “сильный” совет, который не только осуществляет нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается решением многих оперативных вопросов управления. Такому совету принадлежит и право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб.
Следует, однако, отметить, что при указанной форме управления мэр все же избирается населением и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета). Но слабость позиций мэра, связанная с отсутствием у него широких прав в административных вопросах, достаточно явно проявляется в его повседневной деятельности. “Слабый” мэр может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные возможности контролировать и координировать деятельность этого аппарата. Позиции мэра ослабляются и тем, что наряду с ним обычно избирается целый ряд должностных лиц - городской казначей, атторней, клерк, асессор и др. Они формально независимы не только от мэра, но и от муниципального совета.
Следует указать еще на один фактор, ослабляющий позиции мэра. Это наличие относительно самостоятельных специализированных советов и комиссий (их члены могут, как назначаться, так и избираться населением), занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни и нередко наделенных прямыми административными полномочиями.
Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система “слабый” мэр – совет” ведет к заметному снижению эффективности местного самоуправления. Поэтому в настоящее время она используется в основном только в небольших городах и вилиджах. В крупных городах “слабых” мэров почти не осталось. В течение ХХ века их постепенно заменили “сильные” мэры, наделенные довольно широкими полномочиями, как в политических, так и в административных вопросах.
“Сильный” мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета.
Советы в системе управления с “сильным” мэром обычно небольшие (состоят из семи-девяти членов). Срок пребывания в должности “сильного” мэра и членов совета продолжительнее, чем при муниципальном управлении со “слабым” мэром (как правило, равен четырем годам). Хотя и в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со “слабым” мэром.
Такая форма муниципального руководства получила широкое распространение в крупных городах США. Но, однако, у неё есть и свои недостатки. Большая концентрация полномочий в руках у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом, причем, эти конфликты носят перманентный характер. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать достаточными управленческими способностями и профессиональной подготовкой, необходимыми для эффективного управления административным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт политического лидера. В ряде городов США эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подотчетного мэру и обеспечивающего повседневное оперативное руководство работой муниципального аппарата.
Форма управления “совет – менеджер” является исключительно американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале XX века на волне реформистского движения прогрессистов, стремившихся “очистить” городское управление от влияния боссизма и партийно-политического патронажа над муниципальным аппаратом. В противовес городской политике реформаторы-прогрессисты выдвигали принципы профессионализма, эффективности и экономии в управлении. Образцом для них служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе.
Результатом практического воплощения этих воззрений стало использование в городском управлении системы “совет – менеджер”, строящейся по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем советов директоров.
Для данной разновидности муниципального управления характерен небольшой состав советов (пять-девять членов). Советники избираются без участия партий непосредственно населением от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры рекрутируются из “деловой” среды либо являются профессиональными чиновниками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления.
Менеджеру дается право подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, утверждение в должности которых осуществляется советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он также непосредственно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса.
При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, но он выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия, и нет права вето.
Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более гибким и интегрированным, что, как представляется, ведет к повышению эффективности его деятельности.
Появление формы “совет – менеджер” отражает объективную необходимость в квалифицированном, профессиональном руководстве сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города. Эта форма является продуктом технократического подхода, принижающего значение политических аспектов социального управления.
Система “совет – менеджер” получила в США весьма широкое распространение. В настоящее время она преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек и немногим уступает системе “мэр – совет” среди городов с числом жителей от 5 до 25 тыс. и от 250 до 500 тыс. [60][54]. Ее обычно принимают новые, быстрорастущие средние и небольшие города, относительно однородные по социальному и расово-этническому составу населения. В старых, крупных индустриальных центрах, где наиболее остро проявляются социальные проблемы и противоречия, система “совет – менеджер” практически не используется. В этих городах применяется исключительно форма “мэр – совет”, которая позволяет с помощью “сильного” мэра и его “политической машины” обеспечивать социальное маневрирование и сглаживать остроту локальных конфликтов. Не применяется система “совет – менеджер” и в наиболее мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого управляющего.