В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель, которая основывается на сочетании “прямого государственного управления на местах" и местного самоуправления. Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех административно-территориальных единицах.
Так, во Франции комиссар Республики – “хранитель” власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за исполнением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государственными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе [73][63].
В Италии, где муниципальная система относится к французскому типу, в каждую административно-территориальную единицу направляется агент центральной власти - представитель государства. В провинции таким представителем является префект, назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции представителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства [74][64].
В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контролирует различные, периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы [75][65].
Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании [76][66].
В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством [77][67].
Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки [78][68].
Континентальная модель характеризуется также определенной
подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодательстве страны и областных статутах [79][69].
В странах с континентальной моделью утвердился принцип “негативного регулирования” деятельности органов местного самоуправления, в соответствии, с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.
Таким образом, континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов на местах.
В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная (“гибридная”) модель местного самоуправления. Она имеет сходство, как с англосаксонской, так и с континентальной моделью, обладая при этом специфическими чертами. Так, например, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Так, в Германии имеются административные единицы, именуемые правительственными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов (ландраты или районные директора) - являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления [80][70].
В развитых демократических странах различия между рассмотренными моделями организации управления на местах не носят принципиального характера. Можно говорить даже об
определенной конвергенции, сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы ХХ века).
Иначе обстоят дела в ряде стран “третьего мира”, где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление такой крупнейшей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем, здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно - территориального деления. Во главе области (наиболее крупное территориальное подразделение штата, объединяющее зачастую несколько округов) стоит комиссар, а округа - коллектор (заместитель комиссара). Они назначаются губернатором штата (по указанию правительства) на определенный срок. Каждый из них может быть отозван губернатором досрочно, если не справится со своими обязанностями либо если 3/5 членов совета корпорации потребуют его отставки.
С середины 60-х годов ХХ века в Индии наблюдалась нерегулярность проведения выборов в органы деревенского самоуправления - панчаяты (с интервалом в 10-15 , а иногда и в 20 лет, вместо 4-5, как предусмотрено законодательством штатов), вследствие чего в середине 80-х годов не функционировали более 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов. Управление ими было передано в руки государственным чиновникам [82][72]. В результате этого весьма популярный в период борьбы за независимость Индии лозунг самоуправления, по словам авторитетного индийского специалиста по проблемам управления Ш. Махешвари, в настоящее время утратил свое былое значение. Он отмечает, что “Индия добилась самоуправления, как на общенациональном, так и на местном уровнях и теперь самоуправление там осуществляется в основном в форме государственного управления” [83][73].
Провести четкое различие между прямым государственным управлением на местах и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления (местной администрацией) не всегда представляется возможным. Это происходит по причине наделения исполнительных органов местного самоуправления функциями общегосударственными. Так, например, в Колумбии в каждом департаменте действует губернатор, который является одновременно и агентом правительства, и главой местной администрации [84][74] .
Таким образом, во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление было фактически подменено государственным управлением, что, безусловно, снизило демократический потенциал политической системы, сделало ее менее гибкой и динамичной, нарушило двустороннюю связь избирателей с
государством.
Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрьской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социалистической ориентацией.
В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории. Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной
власти как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориальных единицах [85][75].
Cоветскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассматриваются как производные от Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует статья З Конституции Китайской Народной Республики, в соответствии с которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны [86][76].
Исполнительными органами местных Советов, как правило, являются формируемые ими из своего состава исполнительные комитеты. Они обычно действуют согласно принципу двойного подчинения - вышестоящему органу управления и соответствующему местному Совету. Планы социального развития и местные бюджеты готовятся исполнительными комитетами местных Советов, как правило, на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.